Задачи надзорных органов на транспорте непосредственно привязаны к бюджету. Но от управления средствами пора перейти к управлению результатами
4 марта в Федеральной службе по надзору в сфере транспорта состоялось расширенное заседание коллегии, посвященное результатам работы деятельности ФСНТ в 2004 году и планам работы службы на 2005 год, с участием Министра транспорта Игоря Левитина. В работе заседания приняли участие руководители всех региональных отделений службы надзора на всех видах транспорта, ведущих авиакомпаний и аэропортов, соответствующих ведомств и управлений Прокуратуры, МВД и ФСБ. Участники коллегии единодушно поддержали требование ускорить оснащение самолетов приборами предупреждения сближения с землей, создание электронных банков рельефа местности, реализацию программы захода на посадку с вертикальным наведением, совершенствование подготовки персонала и др. программы. С основным докладом выступил руководитель федеральной службы по надзору в сфере транспорта А. В. Нерадько. Изложение его выступления (в части, касающейся авиации) мы и предлагаем читателю.
- Одна из первых поставленных задач перед Ространснадзором заключалась в том, чтобы внедрить стратегию по формированию целей и их достижению, которая была бы синхронизирована с приоритетными задачами Министерства транспорта, Транспортной стратегии, прежде всего, в области повышения комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы. Образно говоря, ответить на вопрос, какой государственный надзор в области транспорта нам нужен и что является его главными целями?
Очевидно, целью государственного надзора в сфере транспорта является обеспечение безопасности транспортных операций и качества работ и услуг. Главная цель надзора за обеспечением безопасности состоит в предотвращении транспортных происшествий.
Хотя такая цель представляется очевидной, нам ее необходимо провозгласить, поскольку в реальной жизни о ней забывают под влиянием соображений различного рода, и мы хотели бы заявить об этом на коллегии для того, чтобы это было главным в работе наших территориальных органов и подразделений центрального аппарата.
Сегодня формирование указанной системы завершается. В Службе образованы подразделения, осуществляющие надзор по всем видам транспорта, которые укомплектованы на 92 процента; на завершающем этапе находится работа по созданию 121 территориального управления, в том числе 16-и управлений госавианадзора. Полагаем, что для завершения мероприятий по формированию указанных территориальных органов потребуется еще двух-трехмесячный срок.
Государственный надзор на транспорте должен быть в первую очередь ориентирован на защиту прав пассажиров и других потребителей транспортных услуг и обеспечивать соблюдение транспортного законодательства; заблаговременно вскрывать отклонения от установленных правил и процедур и вносить в них необходимые коррективы.
Положения Транспортной стратегии указывают на то, что Ространснадзору следует функционировать в большей степени в качестве прагматичной структуры, обращающей самое пристальное внимание на безопасность, качество услуг и реализацию программ, оправданных с точки зрения расходов.
Впервые задачи надзорных органов на транспорте так тесно и непосредственно привязаны к бюджету, обеспечивая переход от управления бюджетными средствами к управлению результатами. Это должно помочь сделать Службу и ее территориальные органы более ориентированными на результат, более отчетными и ставящими во главу угла потребителя. Мы должны стремиться к созданию такой системы государственного надзора в сфере транспорта, которая:
а) представляет собой хорошо сбалансированное разделение ответственности за безопасность с транспортными организациями;
б) экономически оправдана с точки зрения располагаемых ресурсов;
в) позволяет контролировать деятельность хозяйствующего субъекта, не препятствуя без достаточных на то оснований осуществлению им эффективного управления и контроля в рамках своей организации; и г) приводит к развитию государственно-частного партнерства.
Из этих положений мы будем исходить при разработке предложений для законодательных и иных нормативно-правовых инициатив. Данная работа будет связана с разработкой информационно-аналитической системы Службы, совместимой с единым информационным пространством Минтранса России, которая обеспечивала бы сбор и анализ показателей работы, а также возможность подготовки предложений по улучшению деятельности транспортно-дорожного комплекса.
Как известно, в 2004 году продолжилась тенденция роста спроса на транспортные услуги и выросли объемы перевозок на всех видах транспорта. Дальнейший предполагаемый рост объема транспортных операций может привести к увеличению числа происшествий, если не будут приняты надлежащие меры по уменьшению этого показателя. Указанные тенденции определяют необходимость повышения уровня надзора за безопасностью транспортной деятельности для минимизации жертв и материальных потерь.
Необходимость этого подтверждается фактическими данными. Число происшествий по всем видам транспорта увеличилось по сравнению с 2003 годом. При сокращении числа погибших возросло число получивших ранения. Особую озабоченность в прошедшем году вызвал рост количества террористических актов на транспорте. В минувшем году поступило 112 сообщений с угрозами совершения террористических актов на воздушном транспорте. Одновременный взрыв в воздухе двух самолетов, совершенный террористами 24 августа 2004 г., показал, что существующая в гражданской авиации система не смогла защитить от новой угрозы. А ведь это давно сложившаяся и функционирующая система, которой пока нет аналогов на других видах транспорта.
Даже наиболее оснащенный в техническом отношении аэропорт Домодедово, из которого вылетели самолеты, не обеспечил эффективности предполетного досмотра. После этих событий была проделана большая работа на всех видах транспорта. В то же время, наши проверки показывают, что задачи по террористической защищенности решаются недопустимо медленными темпами.
Для более объективной оценки состояния защищенности объектов транспорта в Службе созданы специальные оперативные группы, в задачу которых входит изучение слабых мест в системах защиты непосредственно в предприятиях. Первая же попытка группы незаконно проникнуть на территорию двух аэропортов Москвы через контрольно-пропускные пункты показала, что это удалось сделать без особых усилий. Примечательно, что одним из этих аэропортов снова оказался Домодедово.
Мы провели анализ изменения ставок аэропортовых сборов за обеспечение авиационной безопасности до и после августа 2004 г. Только в некоторых аэропортах выросли сборы на авиационную безопасность. Руководство подавляющего большинства аэропортов проявляет недопустимую пассивность, рассчитывая на одновременное повышение сборов на 40 процентов, инициируемое Ассоциацией аэропортов, которого не будет. Доказывать расчеты в Федеральной службе по тарифам необходимо в индивидуальном порядке.
Учитывая геополитическое положение России и отсутствие сети автомобильных и железных дорог на большей территории страны, особое значение имеет устойчивая работа гражданской авиации. В этой отрасли наблюдается рост объемов перевозок. В 2004 году перевезено 33, 8 млн. пассажиров, что на 14, 9 процента больше чем 2003 году.
В области регулярных перевозок на магистральных линиях отмечаются удовлетворительные показатели аварийности на протяжении трех последних лет.
Этому способствовали: усиление государственного контроля путем ужесточения сертификационных требований к авиакомпаниям; создание института инспекторов в аэропортах; восстановление системы расследования авиационных происшествий и опасных инцидентов с финансированием из государственного бюджета.
Введение в 2003 году более жестких требований к сертификации авиакомпаний коммерческой гражданской авиации стимулировало процесс укрупнения авиационных предприятий и вытеснения с рынка недобросовестных перевозчиков. Несмотря на уменьшение количества авиакомпаний, начиная с 2001 года, сохраняется тенденция увеличения объемов авиаперевозок.
Наряду с положительными результатами, необходимо отметить и существенные проблемы. Из 17 авиационных происшествий прошлого года 15, включая все 6 катастроф, в которых погибли 50 человек, произошли на вертолетах. Аварийность на вертолетах почти в полтора раза превысила показатели всей гражданской авиации 2003 года.
Определяющими факторами авиационных происшествий с вертолетами продолжали оставаться нарушения правил подготовки и выполнения полетов, отсутствие должного взаимодействия в экипаже, в том числе при возникновении нештатных ситуаций в полете, сознательное продолжение полета при встрече метеоусловий ниже установленного минимума, потеря пространственной ориентировки в условиях ограниченной видимости.
Продолжает оставаться актуальной проблема сверхнормативной загрузки воздушных судов, как на международных, так и на внутренних авиалиниях. За эти нарушения аннулирован сертификат у одной компании, в деятельность еще трех компаний вводились ограничения.
Поскольку преобладающее количество авиационных происшествий связано с ошибками экипажей воздушных судов, особое значение имеет тренажерная подготовка экипажей. В этой области сохраняются серьезные проблемы, решение которых требует участия авиапрома. Более недопустимым является освоение эксплуатации новых типов воздушных судов при отсутствии тренажеров. Об этом необходимо повторно заявить авиационной промышленности.
Исходя из анализа аварийности, нам следует сконцентрировать усилия на контроле выполнения тех программ, которые позволяют добиться наилучших результатов в части сокращения авиационных происшествий.
Это - в первую очередь - стандарты по оборудованию воздушных судов улучшенной системой предупреждения о близости земли (EGPWS) и связанные с этим проблемы организации работ по формированию электронных баз данных рельефа местности;
реализация программ предотвращения столкновения с землей в управляемом полете;
реализация процедур заходов на посадку с вертикальным наведением, основанным на использовании GNSS, а также вводящих критерии для сбалансированного захода на посадку; совершенствование подготовки авиационного персонала в области "человеческого фактора"; проведение комплекса мероприятий по коренной перестройке системы подготовки по английскому языку в связи с тем, что, начиная с 5 марта 2008 г. летный состав, диспетчеры воздушного движения должны продемонстрировать знания английского языка на уровне не ниже 4 категории, определенной международными Стандартами, то есть близкого к уровню дипломата.
По причинам, связанным с отказами авиационной техники в полете, произошло одна четвертая часть авиационных происшествий. В области поддержания летной годности стареющего парка воздушных судов органам авиационного надзора следует уделить особое внимание проблеме использования неаутентичных запасных деталей и агрегатов.
Проведенные нами проверки ряда авиапредприятий и авиаремонтного завода указывают на сохраняющиеся серьезные проблемы в этой области.
Недостаточными темпами ведется работа по оснащению воздушных судов системами точной навигации. Системой раннего предупреждения близости земли оснащено менее 10 процентов воздушных судов, хотя это ограничение должно было вступить в силу в европейском регионе с 1 января 2005 года.
Неудовлетворительными темпами осуществляется оборудование воздушных судов автоматическими радиомаяками, несмотря на объективные причины. Радиомаяками оборудовано только 10 процентов эксплуатируемого парка ВС.
Подразделениям Ространснадзора и его территориальным органам следует более тщательно осуществлять контроль за исполнением приказов и директив в этой области, а также более оперативнее проводить расследование инцидентов. Особое внимание территориальным органам следует уделять надзору за авиацией общего назначения.
Ространснадзор обращает также внимание на обеспечение качества обслуживания пассажиров, основной и наиболее важной характеристикой которого является регулярность полетов.
Предварительные данные по оценке регулярности полетов первой десятки по рейтингу авиакомпаний в наиболее интенсивный период перевозок - III квартал 2004 года свидетельствуют о том, что задержки рейса более получаса у отдельных ведущих авиакомпаний отмечалось в 40 процентах рейсов.
Проведенные Ространснадзором проверки исполнения миграционного законодательства выявили недостатки в работе целого ряда авиакомпаний, для устранения которых изданы соответствующие директивы, исполнение которых следует контролировать самым тщательным образом.
Изложенное диктует необходимость систематического и многопланового надзора со стороны государства в целях защиты прав пассажиров. Также хотелось бы обратить внимание на одно обстоятельство, которое имеет прямое отношение к безопасности. Почти год согласованный с профсоюзами и Минюстом вариант положения о рабочем времени и времени отдыха членов летных экипажей не докладывается на подпись министру. Этот документ ждет с нетерпением весь летный состав.
Конечно, в рамках регламента невозможно подробно остановиться на всех проблемах осуществления государственного надзора в сфере транспорта и связанных с этим проблемах совершенствования законодательства, нашей внутренней структуры, эффективности администрирования, обеспечения безопасности, предотвращения и расследования транспортных происшествий.
Вместе с тем, необходимо обратить особое внимание на общую проблему, неправильное решение которой незамедлительно скажется на уровне аварийности на транспорте. Нельзя допустить изменения ведомственной принадлежности наших транспортных учебных заведений. Концепция профильного обучения обязательно должна учесть уникальную специфику подготовки транспортных специалистов и международные обязательства в этой сфере. Минобразования и науки должно лицензировать учебные учреждения, участвовать в согласовании материалов по методическим процессам и учебным программам. Но сама школа, царящий в ней "дух" должны принадлежать отраслям транспорта.Иначе мы потеряем и преподавателей и специалистов, которые чувствуют профессию, что называется, "на кончиках пальцев".
В заключение хотелось бы сказать о нашей убежденности в том, что партнерство и взаимосвязи являются ключом для обеспечения конкурентоспособности транспорта России в будущем. Наши плановые и внеплановые проверки остаются важной частью программ по осуществлению государственного надзора. Вместе с тем, с учетом дальнейшего роста транспортной деятельности, не надо ожидать, что мы должны полностью полагаться исключительно на проверки. Очень важно, чтобы существовали и другие стимулы и гибкие рычаги. Ространснадзору следует учитывать опыт и фактические показатели отдельных транспортных организаций. Такой подход позволит более тщательно контролировать организации, проявляющие наибольшую степень риска, и избежать добросовестным предприятиям избыточной опеки со стороны органов надзора. Тем самым стимулировать процессы государственно-частного партнерства, на которое обращается особое внимание в реализации транспортной стратегии.
Хочу подчеркнуть и то, что особое внимание Ространснадзором должно уделяться работе с заявлениями организаций и граждан. Для более успешного решения этой задачи нашей Службой в Интернете размещен сайт и организована работа Системы конфиденциальных электронных сообщений с обратной связью.
Ну, и конечно, эффективность работы Ространснадзора будет напрямую зависеть от уровня взаимодействия со всеми ветвями и органами государственной власти, аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, администрациями субъектов федерации и органами местного самоуправления.
Государственный надзор в сфере транспорта мы рассматриваем как совокупность осуществляемых под руководством Министерства транспорта политических, экономических и идеологических процессов, мер и методов, призванных обеспечить стабильность развития транспорта, соблюдение социального порядка и, влияние на массовое и индивидуальное сознание в отрасли.
