Не за горами тот день, когда, казалось бы, завершатся долгие споры вокруг нового Закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской области". В последних числах октября рабочая группа по подготовке его проекта должна представить свое детище в правительство. И, судя по интервью, которое недавно дал "Калининградской правде" председатель комитета Государственной думы по экономической политике Валерий Драганов, документ вскоре будет одобрен сначала исполнительной, а потом и законодательной властями страны. Но значит ли это, что все проблемы, к общей радости, наконец-то утрясутся и мы бодрым маршем двинемся по столбовой дороге в светлое будущее?
Очевидно, что уверенности в этом нет и быть не может. "Одобрямс" московских чиновников и политиков - не в счет. Многих из них заботит лишь отчет о выполнении задачи, поставленной президентом и правительством. Между тем написанные в столице гладкие бумаги очень часто игнорируют существующие "на местности" овраги. А ходить по ним нам - калининградцам. И, по здравому размышлению, вопросов в связи с этим может оказаться больше, чем ответов.
Сколько ни говори "халва"...
Первый из них - как "вписать" специфику нашего региона в общероссийское законодательство, включая Конституцию?
Ведь сегодня Калининградская область, и это непреложный факт, оказалась территориально и экономически оторванной от "метрополии". В результате конституционные гарантии единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и капиталов, конкуренции и так далее на деле не обеспечиваются. Сколько ни говори "халва" - во рту слаще не будет. Сколько ни говори "конституционные гарантии" - без визы или ее подобия через Литву не проедешь. Самый западный регион страны должен оставаться неотъемлемой частью России, но нужно раз и навсегда признать, что он существенно отличается от всех других субъектов Федерации.
Увязать общие положения Конституции и реальную ситуацию, снять возникающие юридические противоречия можно, на наш взгляд, только путем принятия федерального конституционного закона, который бы зафиксировал особенности региона, сделав их тем самым вполне легитимными. Будет ли он называться "О статусе Калининградской области" либо как-то иначе - не столь важно. Главное, чтобы в нем были предусмотрены обязательства государства перед жителями уникальной области. В том числе сохранение специального режима хозяйствования, ныне существующего в виде Особой экономической зоны.
Разумеется, признать отличие нашего региона от других республик, краев и областей страны не значит автоматически решить связанные с этим проблемы. Но предложение принять "калининградский" конституционный закон - не лукавство и не дань отвлеченной теории: мол, пусть будет невмоготу, зато невмоготу по закону. У него есть вполне практические основания. Конституционный закон по определению выше любого другого закона, кроме самой Конституции. И если в нем будет прописан, скажем, особый таможенный режим, то отменить или приостановить его действие поправками в закон о бюджете на предстоящий год - а такие попытки, как известно, предпринимались - станет невозможным по принципу. Таким образом нам удастся добиться самого важного - гарантий стабильности правовой и, следовательно, экономической ситуации в регионе. Стабильности, без которой немыслимы никакие инвестиции.
Но беда в том, что о подготовке такого документа никто ни в Москве, ни в Калининграде давно уже не говорит. Да и о поручении президента Путина разработать основы государственной политики в отношении Калининградской области, которые могли бы стать "сердцевиной" этого закона, все, похоже, благополучно забыли. Закон же об ОЭЗ - действующий или тот, которым нас еще только обещают осчастливить, - сам по себе конституционных проблем области решить не может.
На стол колоду, господа!
Второй существенный вопрос - как правовая регламентация жизни в нашей области будет осуществляться в условиях, когда мы окружены иностранными государствами?
Можно написать самое замечательное положение о проведении лыжных соревнований, но какой от него прок, если за окном постоянно идет дождь. Можно придумать самый хороший "внутренний" закон, но что толку от предоставленных им льгот и преференций для региональных производителей, если соседи в любой момент способны перекрыть нам "кислород", резко увеличив тарифы на перевозку грузов или ужесточив процедуры оформления транзита. Требуются твердые и долгосрочные гарантии, постоянные правила "игры", от которых только и следует "плясать", определяя, что нужно области для устойчивого развития. Иначе понастроим предприятий, а завтра будем резать их на металлолом потому, что возить выпускаемую ими продукцию в "большую Россию" станет себе дороже.
Меморандумы и заверения в любви и дружбе тут не помогут. Необходимые гарантии даст только специальное соглашение по Калининградской области между Российской Федерацией и Европейским союзом. Соглашение, в котором будут четко оговорены условия жизнеобеспечения региона, в том числе и порядок пассажирского и грузового транзита.
За заключение такого соглашения Президент России Владимир Путин высказывался еще на саммите "Россия - Европейский союз" 17 мая 2001 года. Затем он подтвердил свое предложение на аналогичном мероприятии 11 ноября 2002 года. Однако до сих пор важный для нас вопрос остается на стадии обсуждения общей идеи. И когда ее удастся облечь хотя бы в черновой проект документа, неизвестно.
Пока же эта "колода" не будет выложена на стол, раскладывать "пасьянс" с новыми законами бесполезно - есть риск обязательно попасть не в ту "масть".
Телега без колес
Но маю того, что "телега" нового Закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской области" оказалась впереди "лошадей" конституционного закона и соглашения с Евросоюзом, точнее - вообще без всякого "тягла". В ней самой можно найти целый ряд изъянов.
Нам предлагают заменить сегодняшнюю ОЭЗ, предоставляющую льготы всем региональным предприятиям, на принципиально иное образование. В его рамках преференции достанутся лишь тем, кто вложит в свое дело не менее 300 миллионов рублей. Казалось бы, хорошо - привлечем в область солидные капиталы и заживем кум королю. Но...
Действующая особая зона создавалась ради достижения двух целей: стимулирования хозяйственного развития и предоставления региону возможности компенсировать дополнительные потери, которые он, в отличие от других субъектов Федерации, несет из-за оторванности от "метрополии", таможенных барьеров и повышенных транспортных тарифов, устанавливаемых иностранными государствами. А теперь что? Дополнительные потери никуда не денутся, но пользоваться компенсирующим механизмом смогут лишь избранные.
Тогда о каком равенстве прав граждан и какой свободной конкуренции между существующими и новосозданными предприятиями пойдет речь? И без того в отношении конституционных гарантий калининградцы по сравнению, скажем, со смолянами, псковичами или питерцами были в ущербном положении, так их еще и самих планируют поделить на людей первого и второго сортов.
Правда, нам говорят, что для тех, кто сейчас пользуется льготами ОЭЗ, они сохранятся на ближайшие Шлет. Замечательно! Только ведь в существующем Законе об Особой экономической зоне срок его действия не оговорен. Получается, что люди заключили своего рода сделку с государством, затратили немалые средства на создание производства, рассчитывая, может быть, заниматься им всю жизнь, и вдруг: "Которые тут временные? Слазь!"
Такие "революции" никак не вписываются ни в конституционное право, ни в принципы, например, гражданского законодательства.
Впрочем, проблема недобросовестной конкуренции может проявиться (заметим, по вине государства!) задолго до истечения десятилетнего переходного периода.
Во-первых, она коснется всех, кто еще только собирается открыть свое мелкое или среднее предприятие. Ведь им льготы, которыми пользуются их коллеги, успевшие вписаться в "старый" закон, будут уже недоступны.
Во-вторых, не исключено, что и "старички", и "новички" окажутся беззащитными перед "самыми новыми калининградскими". Авторы злосчастного законопроекта ничего не говорят о каких-либо ограничениях для тех крупных инвесторов, которые, как ожидается, придут в "реконструируемую" ОЭЗ. Допустим, кто-то из них решит заняться сборкой телевизоров, изготовлением мебели или переработкой мяса. То есть вторгнуться в сферу, где у нас уже действуют, и небезуспешно, многие предприятия. Но льготы, которые предоставлены им, гораздо меньше того, что обещано крупным производствам "правительственного призыва" -помимо возможности беспошлинно ввозить сырье и комплектующие, они получат еще и длительное освобождение от уплаты налогов.
И кому достанется победа в такой "конкурентной" борьбе, ясно как божий день.
Ну и наконец - набивший уже многим оскомину вопрос о власти. Кто станет управлять модернизированной особой зоной? Подготовленный в Москве законопроект предусматривает, что этим займется специальная структура, которую сформирует правительство страны.
Тогда, если полномочия этого органа будут распространены и на ныне существующих резидентов ОЭЗ, ему окажется подконтрольной вся экономическая, а значит, и политическая жизнь области. Можно сразу же за ненадобностью распускать областные думу и администрацию да и муниципальных депутатов с мэрами отправлять в бессрочный отпуск. Мы не англичане, нам не по карману содержать "королей", которые правят, но не управляют.
Впрочем, даже если правительственные эмиссары получат под свое "крыло" лишь новых крупных инвесторов, картина изменится не намного. Руководство ОЭЗ ведь не сводится к контролю за тем, что в ней происходит. Прежде всего надо обеспечивать ее функционирование. А это - выделение земельных участков, согласование проектов строительства, налаживание инфраструктуры, решение вопросов энергоснабжения и так далее, и тому подобное. То есть администрация зоны так или иначе станет постоянно вторгаться в сферу деятельности региональных властей. При таком двоевластии пресловутые бюрократические препоны вырастут до небес - только число всевозможных согласований возрастет, по меньшей мере, вдвое. О размерах взяток чиновникам и говорить нечего.
И, кроме того, опять возникнет вопрос конституционных гарантий. На этот раз - связанных с предусмотренным Основным законом страны правом граждан осуществлять власть на территории субъекта Федерации непосредственно или через избираемые ими региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Формируемая в Москве администрация ОЭЗ к ним, понятно, никак не относится.
Все течет, но ничего не меняется
Итак, подведем некоторые итоги наших размышлений.
Конституционного закона о Калининградской области пока нет, а значит, и нет необходимой уверенности в стабильности механизмов ее развития. Соглашения между Россией и Европейским союзом, обеспечивающего международные гарантии жизнеобеспечения региона, постоянство внешних условий хозяйственной деятельности на его территории, тоже пока не существует. И при полном отсутствии "фундамента" нам предлагают срочно строить совершенно новый "дом" Особой экономической зоны. К тому же без окон, без дверей и с дырявой крышей. А перед этим, как водится, требуют взорвать пусть не самое комфортное, но все же реально существующее жилище.
В общем, все - по нашей давней традиции: "до основания, а затем..." Но что затем? Уйдет в отставку правительство Фрадкова - и будем создавать новый закон об ОЭЗ? Изменится политика Евросоюза - опять "пиши губерния"? Придут или не придут в область инвестиционные "монстры", еще бабушка надвое сказала, а те, кто уже у нас работает, в растерянности - не пора ли подумывать о переводе своих капиталов в другие регионы, где на неделе всего одна пятница, зато строго после четверга.
В чем почти можно не сомневаться, так это в том, что появление нового закона вызовет массу нареканий. И, вполне вероятно, обеспечит наши суды работой на многие годы вперед. С конституционными гарантиями шутить опасно, а народ у нас за последнее время отстаивать свои права научился не только с помощью любимого оружия пролетариата. Об осуждении моральном или политическом (выборы-то не заметим, как окажутся у порога) и говорить не стоит. Оно само собой разумеется.
Так нужно ли торопиться с "сырым" и несвоевременным документом, разрушать то, что худо ли, бедно ли, но работает и помогает жить и работать многим калининградцам? Не спешите да не судимы будете...
Юрий КУЗЯЕВ, председатель Уставного суда Калининградской области Александр КУЛИКОВ, судья Уставного суда, доктор юридических наук Анатолий ГОРОДИЛОВ, консультант Уставного суда
