О мерах, принимаемых Правительством РФ по стабилизации и снижению цен на моторное топливо, газ и тарифов на электроэнергию для сельхозтоваропроизводителей в период подготовки и проведения весенне-полевых работ в 2005 году
Выступление министра промышленности и энергетики Виктора Христенко в Госдуме РФ 25 мая 2005 года
13 апреля состоялся "правительственный час" , по результатам которого было принято постановление Госдумы и обращение в правительство "О мерах по стабилизации и снижению цен на моторное топливо, газ и тарифов на электрическую энергию для сельхозпроизводителей в период подготовки и проведения весенних работ в 2005 году".
Напомню, что в соответствии с указанными документами правительству было предложено с вашей стороны принять следующие меры: издать необходимые нормативные правовые акты для стабилизации и снижения цен на моторное топливо, газ и тарифов на электроэнергию и подготовить и направить до конца апреля депутатам Госдумы проект заключения по проекту закона "О государственном регулировании цен, тарифов на услуги и товары естественных монополий". И сегодня я, в первую очередь, хотел бы проинформировать вас по этому вопросу.
Во-вторых, предложить к рассмотрению те меры, которые носят как бы более системный характер и скрывают несколько более глубокие причины той ситуации, которую мы наблюдаем на внутреннем рынке нефтепродуктов.
Начну с вопроса о возможном изменении стратегических подходов к установлению тарифов естественных монополий. Правительством проведен ряд согласительных совещаний и консультаций с разработчиками проекта и представителями заинтересованных органов исполнительной власти. Были рассмотрены вопросы о корректировке законопроекта, предложенного депутатом Зубовым в рамках обсуждения второго чтения и подготовке соответствующих поправок и нового отзыва правительства.
Участники этого совещания констатировали, что пройти именно в таком режиме корректировки, представленные редакцией ко второму чтению, просто невозможно. И помимо достаточно значительного количества концептуальных дополнений, а также замечаний с точки зрения юридической техники отметили необходимость изменения и названия законопроекта и исключение понятия организаций, занимающих доминирующее положение на общероссийском рынке.
В тоже время федеральные органы исполнительной власти, участвующие в подготовке этого отзыва, высказали общее мнение о поддержке концепции законопроекта в части целесообразности синхронизации процедуры установления тарифов и бюджетного процесса в Российской Федерации. Указанная концепция может быть реализована путем принятия федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О естественных монополиях". Представители федеральных органов исполнительной власти выразили готовность принять участие в разработке и поддержать такой законопроект, в случае его внесения на рассмотрение Госдумы.
С учетом этого мы вправе рассматривать начавшуюся работу в указанном направлении как поиск не разовых, а системных средств решения проблемы слишком частого изменения тарифов по сравнению с другими параметрами хозяйственной деятельности и бюджетного планирования.
Новые подходы в этой связи позволят более уверенно чувствовать себя всем без исключения потребителям, в том числе и работающим на селе.
Напомню, что некоторое время назад у нас была принята соответствующая норма, которая касалась регулирования тарифов и цен в сфере электроэнергетики.
Несколько слов о другой тарифной политике, о таможенной, связанной с так называемым внешним контуром. 18 мая правительство приняло постановление, устанавливающее новые размеры экспортных пошлин. Это решение принято на основании проработки конъюнктурной ситуации на рынке.
Экспортная пошлина на нефть сырую с 1 июня 2006 года устанавливается в размере $136 за тонну. Это в общем достаточно беспрецедентный размер ставки экспортной пошлины, если вспомнить, что некоторое время назад, в 1999 году у нас цена за тонну нефти была в 2, 5 раза ниже, чем теперь ставка экспортной пошлины.
При этом одобрен и порядок установления экспортных пошлин на продукты переработки нефти, на светлые и темные, сделана более точная увязка по продуктовому ряду.
Теперь о мерах, принятых правительством с целью обеспечения селян топливом. Еще в январе Минпромэнерго и Минэкономики были утверждены подготовленные Минсельхозом потребности сельских товаропроизводителей в горючесмазочных материалах на 2005 год. Общая потребность по автобензину составляет примерно 2, 6 млн т, по дизельному топливу - более 6, 5 млн т. По сути дела, речь идет о таком административном мониторинге, который был проведен и проводится и теперь за ситуацией удовлетворения потребностей сельхозпроизводителей в горюче-смазочных материалах.
Соответствующая информация в виде рекомендаций были доведены до всех компаний нефтяных, которые работают в регионах. И поскольку эту работу мы ведем, собственно, не первый год и к ней в определенной степени все уже адаптировались, то можно сказать, что она всегда служила достаточно хорошим подспорьем в уверенном обеспечении селян топливом.
По маю месяцу такие объемы доведены по автобензину до 547 тыс. т, по дизельному топливу - около 1, 5 млн т.
Ведется работа с компаниями по договорным отношениям с регионами. Многие компании имеют такие уже сложившиеся связи. При этом по целому ряду регионов сложившиеся связи и договорные отношения с нефтяными компаниями позволяют не только иметь определенность по объемам, но и достаточно существенные оптовые скидки по горюче-смазочным материалам.
В целом поставки сельхозпроизводителям за январь-май 2005 г. по отношению к соответствующему периоду прошлого года увеличились по бензину автомобильному на 11, 5 %, по дизельному топливу - почти на 19 %. По состоянию на 19 мая остатки нефтепродуктов в хозяйствах сельхозтоваропроизводителей составили по бензину 111 тыс. т и по дизельному топливу - 410 тыс. т.
Забегая вперед, хочу отметить, что сезонный скачек цен на светлые нефтепродукты происходит на фоне роста их производства по сравнению с прошлым годом, ростом поставок на внутренний рынок и увеличением запасов на нефтеперерабатывающих заводах. Таким образом, можно совершенно точно фиксировать, что не может быть никакой речи о дефиците моторного топлива как отягчающем обстоятельстве для оценки процессов на внутреннем рынке нефтепродуктов, одним из ключевых игроков на котором является, безусловно, аграрно-промышленный комплекс.
В дополнение к январским решениям в конце марта было принято постановление о мерах по обеспечению и проведению в 2005 г. сезонных полевых сельскохозяйственных работ, которое предусматривало и меры финансовой поддержки со стороны Минфина средствами субъектов Российской Федерации для соответствующей работы по поддержке весенне-полевых работ.
По той оперативной информации, которая у меня есть из Минфина, на сегодняшний день единичные субъекты обратились за такой помощью. В частности, это сделала Астраханская область. И сегодня решения по этим обращениям находятся уже на выходе.
Причем речь идет, и я это хочу подчеркнуть, не только о средствах, которые пойдут на покрытие расходов на топливо, но и средствах оказания помощи по ремонтно-техническому, материально-техническому обеспечению села.
Одна из серьезных позиций, которые применяются на сегодняшний день в деле регулирования рынка, - совершенствование антимонопольного законодательства. За это время подготовлен и 18 мая внесен в Правительство доработанный проект Федерального Закона "О защите конкуренции". И этот закон предусматривает ужесточение, с одной стороны, санкций, с другой стороны, - нормализацию и точное описание процедуры применения этих санкций по отношению к ситуациям, связанным со сговором или недобросовестным поведением участников рынка.
При этом Федеральная антимонопольная служба в рамках действующего законодательства на сегодняшний день достаточно активна: она не только мониторит, но и реагирует на ситуации, которые проявляются на региональных рынках в качестве попыток крупных компаний воспользоваться своим положением и необоснованно повышать цены.
Такие факты можно показать по целому ряду регионов. В частности, по факту одномоментного повышения цен в Ставропольском крае рядом компаний на более, чем один рубль по 92-му бензину. Было проведено соответствующее расследование, которое дошло до суда первой, а потом уже и второй инстанции. Решение вступило в законную силу. Соответственно, компании понесли заслуженное наказание. Средства от недобросовестной конкуренции поступили в бюджет. Как я уже говорил, аналогичные ситуации есть и по другим регионам Российской Федерации.
Данный комплекс мер тарифного регулирования, мер административного, правового характера привел к отсутствию дефицита сырья на рынке. Однако эффект на уровень цен является достаточно локальным.
И, более того, говоря о мерах, предпринимаемых для стабилизации рынка нефтепродуктов, следует отметить, что объем возможных административных мер в принципе ограничен.
Чрезмерное использование этого ресурса ведет к общей разбалансировке рынка, к дефициту топлива. У нас были примеры в собственной практике, например, 1999 г., когда мы достаточно четко ощущали и понимали, что такое дефицит ресурсов на рынке.
Более яркий пример, наверное, из недавней практики. Это ситуация в соседней Украине, где для борьбы с ценами были одновременно задействованы и административные средства, так называемые рекомендуемые фиксированные цены. Это происходило еще и на фоне усиления налоговой нагрузки. В результате сразу же очень четко обозначились все признаки дефицита на рынке, что приводит к обратной ситуации, в том числе и с ценами на рынке.
Теперь о некоторых общих системных проблемах, которые в значительной части и объясняют, и позволяют предположить или построить ту систему действий, которая могла бы влиять на ситуацию на внутреннем рынке нефтепродуктов. Если в целом смотреть на добычу нефти за последние годы, то картина выглядит достаточно оптимистичной, особенно если не обращать внимание на динамику последнего года. То есть мы имеем достаточно устойчивый рост по добыче, достаточно устойчивый рост по экспорту, мы имеем достаточно устойчивый рост по переработке нефти на российских заводах. В том числе это приводит к повышению загрузки мощностей российских НПЗ.
В этом смысле и январь-апрель выглядят примерно таким же образом: первичная переработка сырья возросла почти на 4 %. И в этом плане это касается и производства бензина, и производства дизельного топлива. Поставки на внутренний рынок в январе-мае текущего года выросли по бензину на 5 %, по дизельному топливу - почти на 7 %.
Запасы светлых нефтепродуктов на сегодняшний день, 25 мая, на заводах России составили почти 1, 4 млн т. Цифра очень большая, она превышает даже стандартные среднестатистические запасы на эти даты.
Как я уже говорил, достаточно серьезно увеличилась поставка и сельхозпроизводителям. И в этом смысле, анализируя сложившуюся ситуацию с точки зрения цен, можно сказать, что период январь - май 2005 г. повторяет, по сути, ценовую динамику прошлых лет, отражая, в том числе и сезонный характер спроса.
Что касается одного из самых существенных факторов, влияющих на ценообразование, я бы хотел привести примеры, связанные с той нагрузкой, которую мы имеем на нефтяной и на нефтеперерабатывающий сектор в Российской Федерации.
Но вот прежде, чем к этому перейти, я их прошу обратить внимание на динамику средневзвешенных цен в сравнении с динамикой индекса потребительских цен и динамикой мировых цен на нефть "Юралс" , а также мировой цены на продукты нефтепереработки. Что мы сегодня имеем?
Достаточно серьезный отрыв от внешней цены на внутреннем рынке. Хотя при этом нельзя сказать, что эта цена не изменяется вслед за изменением ситуации конъюнктуры на внешнем рынке. В чем здесь причина?
Если взглянуть на основные причины роста цен на нефтепродукты, то совершенно очевидно, что один из главных факторов - ситуация, связанная с налогообложением нефтяного сектора.
За последние годы доля налогов в цене нефтепродуктов в России изменялась вслед за изменением российского законодательства. И на сегодняшний день мы имеем достаточно устойчивую цифру: более 50 % в среднем изъятии из цены в виде тех или иных налоговых вычетов.
При значительно большей налоговой нагрузке в структуре розничной цены в Европе по сравнению с Россией розничные цены в нашей стране ниже примерно на 50 %, чем в Великобритании, Норвегии и Франции, Италии, Германии. При этом при значительно различающихся затратах на сырье разрыв между оптовыми и розничными ценами в Российской Федерации самый большой и достигает в среднем 25 %.
Существенным фактором роста цен на нефтепродукты стала политика в отношении принципов налогообложения нефтяной отрасли, которая формировалась на фоне значительного роста цен на нефть на мировом рынке.
В основу налоговой политики в нефтяной отрасли была заложена идея получения интегрального эффекта, максимизации поступления денежных средств в федеральный бюджет и создания условий для развития отрасли. В результате объем налоговых изъятий составляет 95 % при цене нефти в $25 за баррель и перевалил уже за 100 % при цене нефти свыше $30 за баррель, составляя 104 %.
А наиболее значимым фактором является рост налога на добычу полезных ископаемых и косвенная экспортная пошлина на нефтепродукты. Увеличение базовой ставки налога, ее привязка к уровню мировых цен привела к тому, что рост мировых цен на нефть приводит к удорожанию внутрироссийской нефти и, соответственно, росту цен на нефтепродукты, полученные из нее.
Необходимо также отметить и значительный рост ставки акциза с 2001 по 2005 гг., акцизы на нефтепродукты выросли на 96 %.
Кроме того, с 1 января 2003 г. изменился сам порядок уплаты акцизов, что точно также является достаточно серьезным элементом фискального давления на ценовую ситуацию на рынке.
Таким образом, позиция нефтяных компаний по вопросу роста цен на нефтепродукты является вполне обоснованной. Рост цен на нефтепродукты, реализованные на внутреннем рынке, не покрывают прироста налогов.
Покрытие указанных затрат было возможным раньше за счет наличия сверхприбыли по экспортной доли продукции, но с увеличением экспортных пошлин и ставки НДПИ источник покрытия таких дополнительных затрат по российскому объему продукции переместился, естественно, на цены внутреннего рынка.
В этой связи наши предложения, которые вырабатывались совместной рабочей группой ряда министерств направлены на попытку после анализа факторов определить те инструменты, которые могли бы в сегодняшней ситуации изменить фискальный фактор в цене, в том числе используя и другие инструменты регулирования внутреннего рынка.
Сутью представленных мер в данном блоке фискальной нагрузки является изменение порядка начисления и взимания налога на добычу полезных ископаемых. По сути дела мы говорим о том, чтобы рассмотреть возможность сохранения действующего порядка привязки ставки НДПИ к мировой цене только при поставках нефти на экспорт. Что касается налога на добычу полезных ископаемых, то применять его следует в рамках существующей модели только по отношению к поставкам нефти на экспорт, а при поставках на внутренний рынок - применять установленную специфическую базовую ставку НДПИ с поправкой на инфляцию.
По акцизам. Разработать механизм давления на величину акциза через мировые цены на нефть. В частности, существует предложение, суть которого заключается в разработке механизма корректировки ставки акцизов на нефтепродукты в зависимости от колебаний цены на нефть, используя как бы обратный принцип зависимости цены на сырую нефть и ставки акциза, а именно: чем выше цена на Urals, тем ниже ставки акциза внутри. Поскольку подавляющая масса налогов приходится в нефтяном секторе именно на экспортные пошлины НДПИ, то влияние данной меры с точки зрения бюджета, на наш взгляд, не будет сколько-нибудь ущербно значительно.
По экспортным пошлинам и импортным пошлинам.
Мы предлагаем дополнительно рассмотреть сезонный характер установления экспортных пошлин на целый ряд нефтепродуктов, в частности, использовать в летний период ослабление давления на темные нефтепродукты для их экспорта, снижение на мазут и отмену импортных пошлин на закупаемое для реконструкции нефтеперерабатывающих заводов оборудование. Для того, чтобы оперативно отслеживать, надо создать специальную рабочую группу при комиссии по защитным мерам, которая могла бы четко выстраивать предложения в соответствии с изменением конъюнктуры на внешнем рынке.
Мы считаем, что должно идти наращивание усилий по сфере антимонопольного регулирования, в первую очередь, в рамках нового законодательства. И второе, через инструмент создания бирж нефтепродуктов в России, такие попытки многократно были. Но они неизбежно разбивались об одну простую вещь: обязательность этой процедуры никак и никем не могла быть регламентирована. Если не будет принята соответствующая увязка налоговых мер по администрированию и соответствующих цен, устанавливаемых на этой бирже, с начислением соответствующих налогов. Тогда бы эта мера смогла заработать.
Есть ряд и других мер, связанных с техническим регулированием. Я не буду сейчас подробно на них останавливаться. Смысл заключается в следующем: безусловно, все меры фискального характера по ослаблению этого давления на цены нефтепродуктов связаны с бюджетными последствиями.
Невозможно на сегодняшний день обсуждать их в отрыве от бюджетной политики или от промышленной политики в области нефтегазового сектора.
И, безусловно, тот вопрос, который сегодня стоит в повестке дня, не имеет никаких пожарных способов решения. А решение должно быть в увязке как с политикой в области аграрно-промышленного комплекса, политикой в области нефтегазового комплекса, так и с бюджетной, и если хотите, макроэкономической политикой. Это требует несколько иных усилий, в том числе и при подготовке и рассмотрении этих предложений в рамках бюджетного процесса.
Мы со своей стороны, я в данном случае говорю от себя, к такой работе готовы и содержательно, и организационно. И хотели бы надеяться, что поскольку все это в значительной мере законодательное поле деятельности, и вы в этой сфере не останетесь вне поля работы. Спасибо.
***
"Мы предлагаем дополнительно рассмотреть сезонный характер установления экспортных пошлин на целый ряд нефтепродуктов, в частности, использовать в летний период ослабление давления на темные нефтепродукты для их экспорта, снижение на мазут и отмену импортных пошлин на закупаемое для реконструкции нефтеперерабатывающих заводов оборудование".
