После распада Советского Союза, Калининградская область оказалась отрезанной от России не только геополитически, но и экономически. Это повлекло за собой нарушение как конституционных гарантий в отношении нашей области, так и конституционных прав его населения, что объективно требует устранения этих нарушений и компенсации их легитимным образом, а именно путем принятия соответствующих международных соглашений и федеральных законов.
Прежде всего, необходимо подписание соответствующего Соглашения между Европейским Союзом и Российской Федерацией по Калининградской области с учетом всех изменившихся обстоятельств (вступления стран Балтии и Польши в ЕС и НАТО). В данном Соглашении должны быть оговорены условия взаимного сотрудничества и жизнеобеспечения региона.
Требуется и обязательное принятие федерального конституционного закона "О статусе Калининградской области", в котором должно быть отражено действительное положение области, находящейся "отдельно" от остальной территории России. Необходимость принятия закона такого ранга уже давно назрела (с 1991 года после объявления Литвой своей независимости) Сейчас это крайне необходимо региону для создания полноценных и значимых правовых гарантий потенциальным инвесторам. Они должны знать, с кем имеют дело!
В содержание такого закона должно войти положение о статусе региона, позволяющее ему полноценно войти в окружающее европейское экономическое пространство; также должны войти договоры о предметах разграничения полномочий области с федеральным центром и возможном наделении региона самостоятельным правом заключения внешнеэкономических договоров с учетом окружения независимыми государствами; об обязательности функционирования особой экономической зоны, определяющей особый режим хозяйствования на его территории, максимально приближенный к требованиям европейского экономического пространства и др.
Принятие новой редакции Федерального закона "Об Особой экономической зоне в Калинин-Градской области" необходимо также с учетом изменившейся геополитической ситуации области (окружение ее ЕС), иных требований таможенного режима ЕС, положений нового Таможенного кодекса России и изменений в сфере российского налогового законодательства.
Разработанный администрацией области вариант проекта федерального закона об ОЭЗ, учитывающий, прежде всего, интересы жителей области, направлялся в федеральный центр неоднократно. Но там возник альтернативный вариант, разработанный группой И. Шувалова. В поисках компромисса, по инициативе администрации области, московский вариант проекта закона обсуждался 8 апреля 2004 года на 58-м заседании Калининградской областной думы и получил справедливые принципиальные возражения депутатов. Последний московский вариант от 30 июля 2004 года также не предложил существенных изменений в его положения, которые достаточно полно учитывали бы "зарубежное" положение области, и фактически проигнорировал все инициативные предложения администрации и законодательного органа области. Можно сказать, что Москва жестко "продавливает" свой вариант, не считаясь с мнением областных органов власти и ее жителей.
В Москве почему-то "не замечают", игнорируют то обстоятельство, что нарушают компетенцию Калининградского субъекта Российской Федерации. Ведь в соответствии с Конституцией федерации (пункты "е", "ж" статьи 71) в ведении Российской Федерации находится только установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития всей федерации, установление правовых основ единого рынка, таможенное регулирование. А экономическая политика, реализуемая непосредственно на территории области - это компетенция субъекта федерации, то есть самой области, которую она должна осуществлять, обладая "всей полнотой государственной власти" (статья 73 Конституции РФ).
В чем же предмет основных разногласий между областью и центром?
Прежде всего, он заключается в самом определении понятия "особая экономическая зона". Областные специалисты - разработчики закона - исходят из анализа мировой практики функционирования свободных экономических зон и предлагают следующее определение: особая экономическая зона в Калининградской области - это вся территория Калининградской области, на которой введен специальный правовой режим ведения хозяйственной, в том числе инвестиционной деятельности, за исключением объектов военного и стратегического назначения.
Федеральный центр в своем проекте утверждает: особая экономическая зона в Калининградской области - это всего лишь специальный правовой режим ведения хозяйственной, в том числе экономической и инвестиционной деятельности. То есть ОЭЗ (зона) это не территория, а режим. На первый взгляд, это созвучные определения, и они почти совпадают. Но отсутствие определяющего термина "территория Калининградской области" ведет к тому, что особая экономическая зона не будет функционировать в масштабе всей области. Это следует также из опубликованной в марте 2004 года в печати концепции проекта Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", где "черным по белому" написано, что при создании особых экономических зон должен соблюдаться принцип ограниченности их территории, и самая крупная разновидность ОЭЗ, промышленно-производственная зона, предусматривает ограничение площади до 10 кв.км. Дополнительное условие: территории ОЭЗ не должны совпадать с территориями каких-либо административно-территориальных образований. Данное искусственное ограничение, если оно будет принято, негативно отразится на нашем регионе.
Принципиальное расхождение заключается также в определении лиц, которые могут быть участниками-резидентами ОЭЗ. Помимо общих стандартных требований к юридическому лицу, наличия инвестиционных проектов, что положительно само по себе, объем капитальных вложений должен составлять не менее 300 млн рублей на момент подачи инвестиционной декларации и вложения должны быть произведены в течение 3 лет. Вокруг этих цифр и разгорелась дискуссия, т.к. все льготы и преимущества хозяйствования в европейском пространстве в таком случае будут отданы представителям Москвы. Фактически все местные предприятия не смогут преодолеть барьер и выдержать указанный ценз, поэтому останутся "за бортом" ОЭЗ, не получив соответствующих льгот. Спрашивается, для кого создается такой инвестиционный режим? Ответ очевиден - для крупного московского капитала.
Но даже преодоление этого препятствия оставляет следующее и самое существенное расхождение, которое заключается в решении вопроса о том, кто будет управлять особой экономической зоной? И это несмотря на то, что данный вопрос в области решен. Еще в 2003 году создана администрация ОЭЗ как составная часть структуры администрации области, она активно работает. Но федеральный центр, видя ближайшие положительные перспективы развития региона в европейском контексте и желая получить от этого дивиденты, предложил надстройку для зоны в виде отдельного уполномоченного органа от правительства России по общему управлению ОЭЗ. Этому органу должно подчиняться федеральное государственное агентство, наделенное административными функциями, которое будет подотчетно только федеральному правительству, а его руководитель будет назначаться президентом Российской Федерации. Глава администрации области, по их проекту, будет только входить в совет по развитию 033 в качестве сопредседателя.
Таким образом, федеральный центр игнорирует то обстоятельство, что осуществление властных функций управления деятельностью ОЭЗ, располагающейся на всей территории области, непосредственно федеральным органом государственной власти (от имени правительства федерации уполномоченным органом) порождает нарушение основ конституционного строя Российской Федерации, в частности, требований части 2 статьи 3 Конституции, в соответствии с которой народ (население Калининградской области, на всей территории которой находится ОЭЗ) должен осуществлять на территории данного субъекта Российской Федерации свою власть непосредственно, а также через органы региональной государственной власти и органы местного самоуправления. Назначение органа управления ОЭЗ в обход региональной власти и федерального правительства не предполагает подотчетности населению региона.
Есть еще ряд принципиальных расхождений. Они касаются получения земельных участков и использования их под инвестиционные проекты, а фактически отчуждения, одновременного действия двух таможенных режимов свободной таможенной зоны с разной степенью льгот, особенностей исчисления и уплаты налога на прибыль, в том числе освобождение от налога на прибыль организаций участника (резидента) ОЭЗ в течение первых шести лет. Мы задаемся вопросом: кто эти счастливчики? Точный ответ даст только время. Но то, что основное население области в их число не попадет, уже ясно сейчас.
***
В ближайшей перспективе Калининградская область не сможет выжить без таможенного режима "свободной таможенной зоны", компенсирующей транзит товаров и издержки перевозок через территории иностранных государств. Поэтому для разработки взаимоприемлемого законопроекта и снятия разногласий необходимо в кратчайшие сроки создать совместную согласительную комиссию федерального центра и представителей органов государственной власти области, которая с участием приглашенных специалистов сняла бы все существующие противоречия.
ЮЛ. КУЗЯЕВ, председатель Уставного Суда Калининградской области; А.В. КУЛИКОВ, судья Уставного Суда, доктор юридических наук; А.А. ГОРОДИЛОВ, консультант Уставного Суда
