Аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Д. О. СИВАКОВ разъясняет правовой режим землепользования организаций внутреннего водного транспорта.
Законодательным актом, определяющим порядок и условия землепользования для организаций внутреннего водного транспорта, служит Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ (КВВТ РФ). Однако Кодекс касается в основном правового режима использования береговой полосы в пределах водных путей (ст. 10). Если организация водного транспорта испытывает нужду в предоставлении других земельных участков (например, для строительства объектов культурно-бытового назначения, производственных баз и т.п.), действуют общие нормы земельного законодательства, регулирующие порядок предоставления (приобретения) земли (Земельный кодекс РФ, земельные законы субъектов Российской Федерации, дополняющее их нормативные правовые акты земельного права).
Статьи 7, 87-97 ЗК РФ предусматривают отдельную категорию земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального назначения. В рамках этой довольно разнородной категории есть и отдельный по своему правовому режиму вид земель транспорта, в частности внутреннего водного (ст. 90 ЗК РФ).
Правовой режим береговой полосы в пределах внутренних водных путей определяется п. 4 ст. 90 ЗК РФ, ст. 10 КВВТ РФ и ст. 20 Водного кодекса РФ (касательно "бечевника вдоль берегов водных объектов").
Правовой режим земельных участков (в том числе береговой полосы), предоставляемых организациям внутреннего водного транспорта, установлен в ст. 90 ЗК РФ и ст. 10 КВВТ. Это земли портов, пристаней, причалов, гаваней, затонов, вокзалов, павильонов, судоходных каналов и гидротехнических сооружений, береговых сооружений и насаждений, объектов обслуживания (базы, заводы, верфи, службы, жилые помещения и объекты социально-культурного назначения), т.е. земли, расположенные в основном за пределами береговой полосы, предоставляемые во владение (пользование) организаций транспорта на различных условиях: права постоянного (бессрочного) пользования, кратковременного пользования, аренды, собственности (для частных организаций), сервитута.
Если необходимо, организациям внутреннего водного транспорта могут предоставляться участки земель и других категорий: сельскохозяйственного назначения (на случаи устранения аварий на транспорте, при строительстве временных сооружений и т.п.); лесного фонда (например, при необходимости устройства береговых средств навигационного оборудования и прокладки для этих целей просек); водного фонда, если участки, нужные речному транспорту, располагаются за пределами или в пределах внутренних водных путей.
Согласно ст. 10 КВВТ РФ правовой режим береговой полосы не применяется: на землях городских поселений. При необходимости использования прибрежных участков в городе применяются нормы Градостроительного и Земельного кодексов, регулирующие порядок, условия предоставления и использования земли для государственных и муниципальных нужд; на особо охраняемых природных территориях предоставление земельных участков может осуществляться с соблюдением норм, предусмотренных Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (1); на других землях, где располагаются гидротехнические, мелиоративные и иные сооружения и объекты, требующие особого режима охраны.
В правовом режиме названных видов землепользования имеются принципиальные различия. Участки береговой полосы относятся к землям общего пользования (ст. 20 Водного кодекса РФ). Доступом к их использованию обладают и другие организации (предприятия), а также граждане. Что касается участков за пределами береговой полосы, предоставляемых водникам, то они используются ими для своих нужд на общих основаниях, установленных земельным законодательством. Режим их использования во многом зависит от той категории земель, где организации транспорта осуществляют свою деятельность (земли города, лесного фонда, земли транспорта и т.д.).
Если береговая полоса находится в пределах внутренних водных путей, правовой режим ее использования осложняется условиями, предусмотренными ст. 10 КВВТ РФ. Эта часть береговой полосы может быть исключена из участков общего пользования (ст. 21 ВК РФ). Организации водного транспорта могут допустить на "свои" участки береговой полосы других пользователей, а могут и отказать в этом на законных основаниях (например, если на территории данного участка расположены специальные гидротехнические сооружения).
Еще одна особенность правового режима береговой полосы состоит в том, что она располагается в границах существующих водоохранных зон объектов и прибрежных защитных полос. Статьи 111-113 Водного кодекса и Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденное постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 (2), содержат по существу нормы особого правового института, в которых установлены жесткие ограничения природопользования в пределах названных зон и полос в ходе производственно-хозяйственной деятельности различных предприятий, в том числе транспорта.
В частности, в п. 6 Положения запрещено складирование мусора и отходов производства; заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов; проведение строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов, а также работ по добыче полезных ископаемых, землеройных и других работ без согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления в области использования и охраны вод и земель водного фонда Минприроды России.
В пункте 7 установлены, кроме упомянутых, дополнительные ограничения для прибрежных защитных полос, непосредственно примыкающих к акватории рек, озер, водохранилищ и прочих водных объектов и являющихся составной частью водоохранных зон. На территориях прибрежных защитных полос запрещены, например, распашка земель, применение удобрений, складирование отвалов размываемых грунтов, движение автомобилей и тракторов. В то же время при наличии лицензии на водопользование разрешается предоставление земельных участков в названных полосах для размещения объектов портовых и гидротехнических сооружений. В лицензии определяются конкретные требования по соблюдению водоохранного режима.
Все перечисленные ограничения распространяются при определенных обстоятельствах на береговую полосу общего пользования (в ст. 20 Водного кодекса она названа "бечевником"). Такая полоса имеет ширину не более 20 м и поэтому входит в состав водоохранной зоны, ширина которой, включая береговую полосу, колеблется от 50 до 500 м (в зависимости от протяженности реки), а также охватывается прибрежной защитной полосой (ее ширина от 15 до 100 м). Как указано в ст. 10 КВВТ РФ, 20-метровая ширина береговой полосы отсчитывается от края воды в глубь берега при среднемноголетнем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных внутренних водных путях. При крутом уклоне берега (более 45 градусов) расчет полосы ведется от края в глубь берега.
Особые условия пользования береговой полосой в пределах внутренних водных путей устанавливаются (кроме вышеназванных норм федеральных законов) Правительством Российской Федерации, а сами эти земли находятся в ведении бассейновых органов государственного управления, которые не могут устанавливать ограничения пользования береговой полосой кроме тех, что установлены Правительством.
Основные положения, регулирующие правовой режим пользования, как было сказано, определяются Кодексом внутреннего водного транспорта (ст. 10). Бассейновые органы, выполняя функции специальных органов государственного управления на внутреннем водном транспорте, наделяются необходимыми правами: пользоваться береговой полосой для проведения работ по обеспечению судоходства и строительству зданий, строений и сооружений для этих целей в порядке, установленном законодательством; устанавливать там береговые средства навигационного оборудования; осуществлять рубки деревьев и кустарников для обеспечения безопасности судоходства, в частности видимости береговых средств навигационного оборудования, а также для геодезического обоснования при съемках участков русел рек. Установка береговых навигационных средств и прокладка просек для обеспечения их видимости могут проводиться и за пределами береговой полосы в порядке, установленном лесным и водным законодательством.
Статья 10 КВВТ РФ предоставляет бассейновым управлениям право совершать другие действия:
безвозмездно использовать для проведения указанных выше работ грунт, камень, гравий, деревья и кустарники, находящиеся в пределах береговой полосы;
разрешать устройство временных сооружений для причаливания, швартовки и стоянки судов и иных плавучих объектов, погрузки, выгрузки и хранения грузов, посадки на суда и высадки с судов пассажиров по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти;
разрешать строительство временных строений и проведение других необходимых работ в случае непредвиденных зимовок судов или транспортных происшествий с судами.
Лица, использующие береговую полосу для проведения временных работ, после их окончания обязаны очистить береговую полосу и обустроить ее.
Кодекс вводит некоторые запреты, ограничения и обязательства в интересах внутреннего водного транспорта. Так, запрещается установка на береговой полосе каких-либо постоянных огней (за исключением навигационных), направленных в сторону судового хода. Установку временных огней следует согласовать с бассейновым органом государственного управления и обеспечить ограждение таких огней со стороны судового хода.
Не допускается использовать береговую полосу для осуществления хозяйственной и иной деятельности, если такая деятельность несовместима с обеспечением безопасности судоходства.
Проекты строительства или реконструкции хозяйственных и иных объектов, размещаемых на береговой полосе, подлежат обязательному согласованию с бассейновыми органами.
Пользование водными участками для нужд рыболовства, в случае если такие участки служат целям судоходства, допускается по согласованию с бассейновыми органами.
Право пользования береговой полосой в силу ст. 10 КВВТ РФ не распространяется на особо охраняемые природные территории, территории гидротехнических сооружений, земельные участки, на которых размещены мелиоративные сооружения, полосы отвода автомобильных и железных дорог, земельные участки, укрепленные специальными сооружениями, и на другие земли, предусмотренные российским земельным и другим законодательством.
Отвод земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, и выделение участков акватории внутренних водных путей, строительство на них каких-либо зданий, строений и сооружений осуществляются в порядке, установленном земельным и водным законодательством, по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте.
Пользование береговой полосой на участках пограничных зон Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством и по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области пограничной службы.
Запрещается оставлять в акватории и на береговой полосе в пределах внутренних водных путей безнадзорные суда, сооружения, оказывающие негативное влияние на состояние водных путей и береговой полосы и (или) затрудняющие их использование.
Законодательство освобождает от платы за земельные участки, занимаемые бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте и другими организациями этого вида транспорта, в том числе за участки, покрытые водой, и искусственно созданные земельные участки при строительстве гидротехнических сооружений и создании охранных зон линий связи (п. 1 ч. 2 ст. 10 КВВТ).
Наблюдается некоторая землеустроительная нечеткость и даже путаница, что подчас оборачивается существенными осложнениями. Площади, занятые гидротехническими сооружениями, береговыми насаждениями, - спорная территория. Это может быть как земля транспорта, так и земля другой самостоятельной категории - водного фонда. Согласно ст. 102 ЗК РФ, последняя служит базисом для водного хозяйства (включая и гидротехнические сооружения), именно она занята естественными и искусственными водными объектами. При проведении очередной инвентаризации участков, осуществляемой кадастровыми органами, появляется возможность разграничить эти земли исходя из их основного реального использования и таким образом окончательно определить их принадлежность к конкретной категории земель.
Рассматривая вопросы землепользования на речном транспорте, нельзя не коснуться и исторических аспектов этого права.
Законами Российской империи реки рассматривались как русло, а не как поток воды. Право собственности на площадь, ограниченную речным руслом, могло быть как у владельцев омываемых земель, так и у государства. Имела место государственная собственность на большие судоходные реки, морские берега, территории озер (например, реки находились в исключительной собственности государства области Войска Донского). В случае возведения искусственных сооружений на бечевнике он становился государственным.
Исторически бечевник - дорога вдоль каналов и рек на Тихвинской, Мариинской, Вышне-Волоцкой водных системах, где традиционно применялась бурлацкая и конная сила.
Затем утвердилось легальное понятие бечевника как десятисаженной полосы общего пользования от гребня берега до уреза воды.
Землевладелец был вынужден терпеть лесосплав и "водоходство" по реке, а берег использовался для причала и починки судов, погрузочно-разгрузочных работ. Бечевник было запрещено застраивать, засаживать и перепахивать, возмещения за бечевник не полагалось.
В послеоктябрьский период право бечевника сохранилось в интересах речного транспорта.
Водные пути проходят по водным объектам, состоящим не только из акватории (водной площади), но и сопряженной с нею землей (дно, ложе, склон, берег). Именно по этой причине Европейское соглашение о важнейших внутренних водных путях международного значения 1997 г., связывая класс пути с габаритом судов, указывает на необходимость установления известных параметров русла и прочих характеристик путей.
Экологическое состояние и эксплуатационные характеристики земель водного транспорта неудовлетворительны. Транспорт - крупнейший источник загрязнения окружающей природной среды. За несколько десятилетий пренебрежительное отношение к соблюдению законодательства об охране вод и прилегающих к ним земель привело к значительному загрязнению и захламлению этих территорий (скопление оснастки судов и другого затонувшего имущества).
Из-за загрязнения водоемов нефтепродуктами гибнут птицы и рыбы. Нерестилища страдают от безграмотного, но санкционированного извлечения нерудных материалов в бассейне реки, что приводит и к разрушению почвы, растительного покрова, усугубляет эрозию. Еще один результат загрязнения и засорения - обмеление водных путей.
В России протяженность обслуживаемых судоходных трасс уменьшилась на 6, 2 тыс. км, ночное судоходство прекращено на четверти общей протяженности всех водных путей, мелеют судовые ходы, к середине 1990 гг. возникла опасность возврата водотоков к бытовому состоянию, сократились дноуглубительные и землечерпательные работы. Большую часть этих недостатков можно устранить, если транспортные организации и другие водопользователи будут строго соблюдать требования законодательства об охране вод и прибрежных земель.
***
(1) СЗ РФ. - 1995. - N 12. - Ст. 1024.
(2) СЗ РФ. - 1996. - N 49. - Ст. 5567.
