Пассажирские перевозки на железнодорожном транспорте уже два года "бесправны": отлаженной системы лицензирования не существует.
Перевозчики боятся поднимать эту тему, часть из них работает без лицензий. Чиновники, не успевшие согласовать в правительстве нормативные документы, молчат, чтобы не привлекать внимание, - кого как не их обвинят тогда в волоките. Юристы успокаивают и тех, и других. Они считают, что на пассажирском рынке можно обойтись и без лицензирования. И такая ситуация может затянуться.
Как статью вы назовете, так она и повезет...
Напомним, что до 2003 года пассажирские перевозчики на железных дорогах лицензии получали в Министерстве путей сообщения. Порядок их оформления регламентировался законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" и подзаконными актами. Однако все изменилось после вступления в силу нового закона "О железнодорожном транспорте". Из-за этого пришлось вносить изменения и в другие документы.
Как пояснил "Гудку" руководитель департамента инфраструктурных и транспортных проектов юридической фирмы "Вегас-Лекс" Александр Кошкин, в законодательных актах поменялась только одна формулировка, зато она полностью изменила порядок лицензирования в пассажирских перевозках. Ранее обязательному лицензированию подлежали "перевозки железнодорожным транспортом пассажиров". Затем в статье закона об обязательном лицензировании появилась иная строка - "перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом". Понятие "железнодорожным транспортом" перекочевало из одной части предложения в другую. И это имело решающие последствия. Юристы трактовали новую формулировку как отмену регулирования перевозок пассажиров как вида деятельности. Кроме того, подзаконного акта, устанавливающего порядок выдачи лицензий на этом рынке, до сих пор нет.
Дело в том, что на основании старой редакции Закона о лицензировании (5 июня 2002 года) было издано постановление правительства N383, утвердившее Положение о лицензировании перевозок железнодорожным транспортом пассажиров. Формально оно не отменено до сих пор, хотя и противоречит нынешним нормативным актам. Старое "Положение..." регламентирует несуществующий по Закону о лицензировании вид деятельности, а правила выдачи документов перевозчикам изменились в 2005 году.
Отметим, что часть перевозчиков все же успела получить лицензии до введения в силу нового закона "О железнодорожном транспорте". МПС выдало около 20 таких документов. Однако и они истекут в 2007 - 2008 годах.
"С юридической точки зрения, - отмечает Александр Кошкин, - налицо двойное противоречие. Во-первых, неясно, что делать с организациями, уже имеющими лицензии на перевозки пассажиров. Во-вторых, как регулировать компании, которые только планируют осуществлять пассажирские перевозки".
Юристы чаще всего сходятся во мнении, что действующим владельцам бумаг от МПС бояться нечего. Закон не имеет обратной силы. Поэтому перевозчики могут спокойно работать, не опасаясь какой-либо ответственности. Ни уголовной (по ст. 171 УК РФ "Незаконное предпринимательство"), ни административной (по ст. 14.1. "Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)"), ни гражданской (по ст. 173 "Недействительность сделки юридического лица, выходящей за пределы его правоспособности"). Кроме того, новое законодательство не требует обязательной перерегистрации лицензий. Отсутствие положения о выдаче новых документов также снимает с перевозчика ответственность за нерасторопность чиновников.
Но не все так просто. Александр Кошкин специально подчеркнул, что вышеизложенная точка зрения не является однозначной. С ней могут не согласиться представители государственной власти или судебные органы. Зато она может хоть каким-то образом примирить законодательство о лицензировании пассажирских перевозок и багажа с реальной практикой.
Сложнее всего тем компаниям, которые только готовятся выйти на пассажирский рынок. Требования безопасности перевозок на нем чрезвычайно высоки. "К их осуществлению вообще без всякой лицензии компании не допустят органы государственной власти", - считает представитель "Вегас-Лекс". Например, Ространснадзор. И выдать новый документ без нового положения правительства никто не сможет.
Отметим, что подобное противоречие в законодательстве является серьезным препятствием на пути создания и функционирования Федеральной пассажирской компании и пригородных пассажирских компаний. Хотя их образование предусмотрено Программой структурной реформы на железнодорожном транспорте, утвержденной постановлением правительства 18 мая 2001 года.
Проект сыграл в долгий ящик
Как рассказали "Гудку" представители Минтранса и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), проект Положения правительства о лицензировании пассажирских перевозок на железных дорогах уже разработан. "Все документы для него были подготовлены МПС, и еще в начале 2004 года на них были получены все визы. Документы даже внесли в правительство, - заявил исполняющий обязанности директора департамента государственной политики в сфере железнодорожного транспорта Минтранса РФ Алексей Дружинин. - Но этот процесс совпал с административной реформой. Шла работа не только над ликвидацией МПС, но и над выявлением избыточных и дублирующих функций федеральных органов власти. На этом этапе разработка проекта постановления была приостановлена. Затем и сам закон о лицензировании претерпел ряд изменений".
По словам Алексея Дружинина, создание методических рекомендаций к разработке положения о лицензировании поручили Минэкономразвития. Аппарат правительства сразу оказался в двойственной ситуации. С одной стороны, проект документа как бы готов, а с другой - нет рекомендаций ведомства Германа Грефа, по которым его должны были разрабатывать.
Любопытно, что правительство предоставило Минтрансу на разработку самого постановления о лицензировании меньше времени, чем создателям методических рекомендаций из Минэкономразвития.
Начальник отдела лицензирования Ространснадзора Александр Косарев заявил "Гудку", что его служба выполнила свои функции полностью - проект положения был подготовлен и согласован, причем неоднократно. "До ликвидации МПС проекты документов уже были разработаны и представлены правительству, но почему-то не были подписаны, - отметил он. - А после ликвидации МПС о них забыли. Осенью 2004 года Ространснадзор вновь инициировал вопрос об утверждении положения и предложил свой проект в Министерство транспорта. В 2005 году мы три или четыре раза возвращались к этому вопросу. Лишь в ноябре мы получили методические указания МЭРТа. Документ постарались привести в соответствие с этими рекомендациями. Однако последние изменения и дополнения в него вносились уже в соответствии с федеральным законом, где вообще говорится об упрощенном лицензировании".
Сейчас отсутствие документа, регламентирующего выдачу лицензий на пассажирские перевозки, можно назвать проблемой для развития конкуренции в этом сегменте перевозок. "Чем скорее он будет принят, тем лучше для рынка", считает Алексей Дружинин. Когда это произойдет, проволочек с выдачей лицензий возникать не должно. "На следующий день после опубликования постановления правительства мы готовы приступить к выдаче лицензий перевозчикам,
- обещают в Минтрансе.
- Не позднее чем через 45 дней с момента подачи заявок решение о выдаче документов будет принято.Но пока мы не можем принимать и рассматривать заявки от соискателей, поскольку законодательством не определено, а что именно мы должны принимать и рассматривать. Хотя в настоящий момент в списке соискателей уже 8 организаций. Мы были вынуждены отправить их документы обратно. В основном это пригородные пассажирские компании, созданные при участии
РЖД. Есть и несколько частных перевозчиков. Представители от каждой из них приезжали с просьбой о выдаче временных разрешений. Но законом они не предусмотрены".
Оказалось, в существующей ситуации новой компании для выхода на рынок пассажирских перевозок необходимо, чтобы перевозчиком выступало ОАО "РЖД". Или любой другой обладатель старой лицензии МПС. Новая компания должна быть филиалом обладателя лицензии. Вариант, когда перевозчик использует лицензию по доверенности, и в Минтрансе, и в Ространснадзоре назвали неприемлемым.
Предъявите ваш ремонт
Чиновники, которые обязаны регулировать рынок, сейчас могут лишь делать прогнозы. Например, о том, как оформлять заявки на лицензии. По мнению Александра Косарева, требования к пакету документов можно минимизировать. Возможно, от подателя заявки потребуются только учредительные документы его компании. "Все равно решение о предоставлении лицензии будет принято после проверки соискателя,
- говорит представитель Ространснадзора. - С выездом наших специалистов на место. В обязательном порядке будем контролировать, как перевозчиком организован планово-предупредительный ремонт подвижного состава. Этот вопрос - краеугольный камень обеспечения безопасности перевозок".
Но существует еще одна законодательная накладка. Не ясно, как представители Ространснадзора будут определять место, где следует проверять будущего лицензиата. Один закон разрешает действовать перевозчику пассажиров на всей территории Российской Федерации. Другой вводит понятие "адрес места осуществления лицензируемого вида деятельности". По методическим рекомендациям Минэкономразвития, это объект, на котором осуществляется лицензируемая деятельность. "Но что Ространснадзор должен написать в графе "адрес" лицензиату, осуществляющему перевозочную деятельность? - недоумевает Александр Косарев.
- Понятие адреса можно применить для строительства, для погрузочно-разгрузочной деятельности, где можно ее привязывать к конкретному объекту строительства или железнодорожной станции. Не ограничивает ли понятие "адреса" свободу деятельности лицензиатов? Допустим, сегодня они работают на участке Москва - Санкт-Петербург, а завтра захотят перевозить пассажиров в Нижний Новгород. В этой ситуации закон предусматривает переоформление лицензии. Но тогда времени для участия в конкурсных торгах перевозчику просто не хватит".
