Кристофер Доннелли - старший исследователь Академии обороны Соединенного Королевства.
На протяжении веков перед войсками время от времени вставала проблема реформирования. Армии со временем должны меняться, чтобы не отставать от изменений в технологиях, обществе и, прежде всего, от перемен в сфере безопасности - возникающих угроз миру. До сих пор сама природа конфликта заставляет все вооруженные силы быть в высшей степени сплоченными, преданными своей стране, культивировать верность традициям и церемониям, строгую дисциплину и подчинение приказам. Эти качества необходимы для успеха в сражении, но они мешают переменам. Поэтому радикальная военная реформа всегда исключительно болезненно переносится вооруженными силами, и ее трудно провести успешно в отсутствие сильного, определенного и хорошо информированного политического руководства.
Никто не понимал этого лучше, чем создатель советской военной штабной системы маршал Борис Михайлович Шапошников. Это исследование я с уважением посвящаю его памяти. Шапошников и его выдающиеся коллеги - Триандафилов, Тухачевский и Свечин - столкнулись с громадными проблемами формирования и развития новой Красной Армии в очень трудных условиях 20-30-х годов, с громадными проблемами, которые обрушились на страну: дипломатическое и военное поражение, повлекшее потерю огромных территорий; социальная и политическая революция, которая уничтожила не только старую систему управления, но и ту социальную структуру, которая была основой военного порядка, традиций и дисциплины; экономический крах и фундаментальные изменения в экономической системе страны.
Современных слушателей военных академий поражает именно то, насколько верные пути преодоления этих трудностей нашли военачальники и идеологи только что созданной РККА. Перед ними одновременно стояло несколько серьезных задач. Они должны были разработать план значительного сокращения вооруженных сил - почти на полмиллиона человек единовременно, - чтобы размеры армии были сопоставимы с возможностями страны. Они должны были разработать систему подготовки профессиональных кадров и призывную схему мобилизации резервов, которая могла бы обеспечивать все минимально необходимые функции вооруженных сил без больших затрат, но была бы в состоянии расшириться для выполнения крупных задач через несколько лет, когда могли измениться источники угроз. Военачальники должны были научиться использовать вооружения, унаследованные от старой системы, и в то же время развивать тактику, вооружение и систему обучения войск в соответствии с новыми приемами войны.
Ключевым фактором успеха была способность этих военных гениев понять, что именно сохранить от старой военной системы и что отбросить в пользу новых идей. Они поняли, как адаптировать старые ценности и "смешать" их с новыми. Они привнесли новый политический режим в армию, и он связал общество и вооруженные силы более крепко, чем когда бы то ни было. Экономическим базисом армии стала новая социалистическая система, создавшая непревзойденную в XX в. интеграцию гражданского и военного производства. Но самое важное - военное и политическое руководство трезво оценило реальные угрозы Советской России. По их мнению, вероятность того, что угрозы материализуются в ближайшем будущем, была невысокой. Исходя из этого заключения, они решили, что могут позволить значительное сокращение вооруженных сил, обеспечив тем самым создание надежной промышленной и социальной мобилизационной системы.
Конечно, многое из того, что делали первые советские военные и политические лидеры, чтобы обеспечить безопасность государства, сегодня нам показалось бы неприемлемым. Однако для нас важен пример восприятия и сохранения необходимого прежнего опыта, совмещенного с готовностью вносить новое, изучать и заимствовать зарубежный опыт.
Этот последний пункт часто упускается из виду. К нему относится не только создание совместно с рейхсвером школ бронетанковых и химических войск, летных школ, сформированных секретно после договора в Рапалло. Обзор советской военной печати 20-х и 30-х годов показывает сильнейшее стремление изучать технологический и тактический опыт и события, происходившие в других европейских армиях. Журнал "Механизация и моторизация РККА" очень внимательно отслеживал британские учения по тактической мобильности войск, которые проводились в то время. Можно сказать, что штаб Красной Армии изучил этот опыт лучше, чем сами британские военачальники. Приготовления, проведенные первыми советскими военными лидерами, были настолько эффективными, что созданные ими вооруженные силы выдержали даже предвзятое отношение и, позднее, некомпетентность политического руководства. Приведшая к катастрофе ошибка Сталина в оценке неизбежности и сущности угрозы, нависшей над СССР, может, по крайней мере отчасти, быть отнесена к недостатку доверия между ним и военачальниками - краху взаимоотношений между гражданскими и военными, который приблизил бедствие.
Социальная, политическая ситуация и положение в сфере безопасности, с которыми столкнулась Россия сегодня, вряд ли намного отличаются от ситуации, с которой столкнулись военачальники молодой Красной Армии. Действительно, в некоторых вопросах параллели с сегодняшним днем очень заметны. Масштаб и суть реформ, необходимых вооруженным силам, так же до мелочей важны, как и 80 лет назад. Неправильное понимание и ошибочная реакция на изменения в сфере международной безопасности, неудача в адаптации Российских Вооруженных сил и всего сектора безопасности (включая оборонную промышленность) к новым социальным, экономическим и политическим реалиям может иметь для страны точно такой же разрушающий эффект, какой эти ошибки могли бы иметь для молодого советского государства. Система Генерального штаба в том виде, в каком она была создана Шапошниковым, специально разрабатывалась для принятия упреждающих, гибких, принципиальных и быстрых решений. Одна из задач данного исследования заключается в том, чтобы рассмотреть опыт реформирования других армий в ответ на новые вызовы в сфере безопасности, которые встают перед всеми нами. Я утверждаю, что мы можем поделиться значительной частью этого опыта, можем изучить успехи и неудачи друг друга. Введение вооруженных сил (которые по самой своей сути не могут быть демократическим институтом) в систему демократии и рыночной экономики, так, чтобы они не представляли угрозы принципам социальной организации - очень сложный и деликатный процесс. Обеспечение эффективного правительственного руководства политикой безопасности и военного строительства требует очень высокого уровня технической компетентности со стороны политических лидеров и хорошо налаженных на высшем уровне взаимоотношений между гражданскими и военными. Этого нелегко достичь, и изучение ошибок друг друга, бесспорно, лучший путь, чем совершенно бесполезное повторение неудач.
Существует прямая связь между будущим России и будущим ее Вооруженных Сил и между взаимодействием военной реформы и реформы в стране в целом. В таком государстве как Россия, где армия играла очень важную роль в истории на протяжении столь долгого времени, военная реформа неизбежно связана с социальными, экономическими и политическими преобразованиями. Военная реформа может помочь или воспрепятствовать процессу трансформации в целом.
Кроме того, российская военная реформа - проблема особой важности не только для России. Стабильность (и поэтому безопасность) России имеет огромное значение для мирового сообщества. Как бы долго ни шла Россия по пути к демократии и каким бы несовершенным или медленным ни был этот прогресс, в интересах Запада иметь дело с сильной Россией, располагающей эффективными вооруженными силами. И, соответственно, в наших же интересах помочь России достичь этой цели.
Однако только сами россияне могут решить, какая армия должна быть у них. Учитывая современную деликатность проблемы проведения военной реформы в
России, можно предположить с высокой долей вероятности, что любая попытка извне дать совет будет превратно истолкована, возможно, искажена и, что весьма вероятно, окажется контрпродуктивной. Но можно поставить вопрос - какие вооруженные силы сегодня действительно нужны любой стране, включая Россию? Вот основные составные части ответа на этот вопрос.
1. Вооруженные силы должны быть организованы, обучены и вооружены таким образом, чтобы быть готовыми к реальным угрозам внутренней или внешней безопасности страны - как существующим сегодня, так и к тем, которые могут появиться в будущем.
2. Расходы на оборону и безопасность не должны подрывать экономику, препятствовать социальному и политическому развитию страны.
3. Народ должен поддерживать вооруженные силы, оплачивать стоимость безопасности и обороны; обеспечивать численность личного состава путем призыва или другим образом; кроме того, поддерживать правительство в применении вооруженных сил для устранения угроз безопасности.
4. Сами вооруженные силы должны быть внутренне сплоченными и эффективными, отражать общественные запросы, разумно расходовать силу и быть достаточно гибкими для того, чтобы развиваться в соответствии с изменяющимися требованиями безопасности.
5. Государственная военная система и система безопасности не должны вызывать страх или подозрения у стран-соседей, порождая тем самым нестабильность и небезопасность. Они должны предусматривать участие в совместных операциях с армиями других стран, если возникнет угроза международной безопасности.
Проблема реформирования армии и сектора безопасности для России является сложной по нескольким причинам. Во-первых, мы видели дезинтеграцию многонационального СССР и союзников Организации Варшавского договора. В результате образовалось большое количество независимых государств различной степени жизнеспособности и компетенции. Некоторые из них весьма нестабильны и находятся в конфликте с соседями. Во-вторых, мы имеем проблему трансформации огромной страны от тоталитаризма к демократии и от плановой экономики - к рыночной. В-третьих, крушение биполярной мировой системы привело к драматическим переменам в сфере международной безопасности, затронувшим все промышленно развитые страны, поставившим перед ними необходимость реформирования армий и сил безопасности. Но в сочетании с первыми двумя факторами эти перемены поставили Россию в особенно трудное положение.
Приблизительно каждые 50 лет мир сталкивается с революционными изменениями - качественными сдвигами - в сущности вооруженных конфликтов, вызываемых социальными, технологическими или иными факторами. Примерами из двух прошлых столетий могли бы послужить: появление сильных массовых армий, комплектующихся на призывной основе, во время наполеоновских войн (с 1800 г.); введение скорострельного стрелкового оружия в середине XIX в.; индустриализация военного производства и соответствующей инфраструктуры, которая предшествовала Первой мировой войне; создание ядерного оружия и средств его доставки в любую точку земного шара во время и сразу после окончания Второй мировой войны. Мы сейчас находимся в центральной точке такого "революционного" сдвига, о котором возвестили драматические события последнего десятилетия и который все ясно увидели 11 сентября 2001 г.
Главные факторы, лежащие в основе этого сдвига, продолжающегося до сих пор, я предварительно определил бы следующим образом: а) быстрое развитие технологий и их бесконтрольное распространение; б) увеличивающийся разрыв между богатыми и бедными странами; в) информационная революция.
Все страны, включая Россию, сегодня сталкиваются с необходимостью переоценки того, что формирует безопасность, и того, что является угрозами безопасности и каковы должны быть ответы этим угрозам. Формирует новые условия безопасности и порождает новые угрозы безопасности не одна единственная причина, а сочетание многих факторов. Так, сегодня быстрое распространение технологий означает, что даже небольшая развивающаяся страна (особенно из числа государств, управляемых сильными диктаторскими режимами) и даже этническая или идеологическая группа внутри страны может, сконцентрировав свои усилия, получить оружие и средства доставки, которые поставят реальную угрозу перед основными державами. Угроза еще более очевидна, если это сочетается с фанатизмом.
Увеличивающийся разрыв между богатыми и бедными странами также во многих аспектах обостряет проблему безопасности, причем не только в сочетании с проблемой распространения технологии. Трудно обвинить в увеличивающемся разрыве в доходах "западные" страны, так же как было бы неправильно заявить, что бедность сама по себе рождает или даже оправдывает терроризм. Фактически некомпетентные правительства, социальная несправедливость и недостаток демократии являются гораздо более важными причинами недовольства в тех странах, которые сейчас стали известны как "пояс нестабильности" , протянувшийся от Северной Африки до Центральной Азии. Но недовольство и отчаяние могут в свою очередь стать причиной региональной нестабильности и терроризма.
Информационная революция - третий главный фактор, который также изменил ситуацию в сфере безопасности. Способствуя распространению технологий, он подчеркивает "разрыв между бедностью и богатством" , делает его более очевидным. В демократических странах он имеет два важных аспекта. Во-первых, доверие к информационным технологиям может сделать общество очень уязвимым для определенных видов террористических атак. Во-вторых, демократии больше не могут тотально контролировать утечку информации и устанавливать контроль за СМИ. А диктаторские режимы все еще могут, если они достаточно сильны, до определенной степени манипулировать СМИ и благодаря этому оказывать значительное влияние на общественное мнение. Кроме того, они могут влиять и на общественное мнение в тех демократических странах, с которыми находятся в состоянии конфликта. Как самой России пришлось постичь в последние годы (и это было достаточно болезненно для нее), правительственная информация и даже военная разведка не способны более соперничать в скорости передачи информации со СМИ. В результате каждое действие, военное или невоенное, которое предпринимает демократическая страна в целях обеспечения своей безопасности, будет находиться под назойливым вниманием СМИ.
До начала 90-х годов "безопасность" была синонимом "обороны". Перед Востоком и Западом стояла угроза Третьей мировой войны. Сегодня большинством европейских стран безопасность в первую очередь оценивается с невоенных позиций, и угрозы безопасности невоенные по своей сути. Эти угрозы - некомпетентное правительство, коррупция, организованная преступность, тревожная обстановка на границах, контрабанда (оружия, наркотиков, товаров, людей), нелегальная миграция, этнические и религиозные конфликты, распространение оружия массового поражения, сокращение природных ресурсов (к примеру, запасов воды) и, конечно, терроризм.
Так как безопасность больше не является чисто военной проблемой ни в России, ни где-либо еще, она больше не является исключительно прерогативой министерств обороны и министерств иностранных дел. Кроме того, теперь невозможно провести четкие различия между внешней и внутренней безопасностью. Безопасность отныне требует взаимодействия "внешних" министерств (т.е. МО и МИД) и их ведомств (вооруженных сил, разведывательных служб) с другими, "внутренними" министерствами: министерством внутренних дел, образования, финансов, транспорта, охраны окружающей среды, здравоохранения и т.д., а также с их ведомствами (правоохранительными органами, службами безопасности, службами чрезвычайных ситуаций и т.д.). Безопасность сегодня связана с социальным развитием и требует такого вовлечения всех элементов общества, какого она никогда не требовала во время "холодной войны". Соответствие этим новым запросам безопасности требует фундаментальных реформ национальных структур, моделей инвестирования, систем управления. Это точно верно для России, так же как это верно для США и всех европейских стран.
В оценке факторов, оказывающих влияние сегодня на военную реформу в России, советское наследство играет такую же огромную роль, как основные запросы вооруженных сил и требования новой ситуации в мире в сфере безопасности. Дезинтеграция СССР оставила Российскую Федерацию с уникальным географическим наследством. По всему периметру Россия сталкивается с возможными проблемами, которые, по всем показателям, могут разрастись до реальных военных угроз.
Те из нас, кто живет в Западной Европе или в Северной Америке (и для кого опасность большой войны с применением обычных вооружений сейчас кажется очень отдаленной или полностью перекрыта угрозой терроризма и другими новыми угрозами безопасности) не должны забывать, что это не касается большей части России. В России, точно так же, как, к примеру, и в Турции, может быть до сих пор оправдана необходимость наличия крупных сухопутных войск, подкрепленных ядерным оружием. Причина - непредсказуемость или нестабильность соседей или близких соседей на Юге и Востоке.
Многие страны из числа новых государств, появившихся после распада СССР, сами по себе нестабильны и порождают проблемы в сфере безопасности (не считая таких регионов, как Чечня и Дагестан, которые являются частью Российской Федерации). Это также может требовать действенного военного ответа России. Но виды вооруженных сил для противодействия этим угрозам "внутренней безопасности" не те же самые, которые могут быть нужны против "внешних" угроз с Юга или Востока. Многие из новых угроз безопасности, которые стоят в целом перед Европой и промышленно развитым миром и которые также представляют опасность для России, исходят из России или проходят через российские пограничные регионы. Очевидными примерами служат наркотики и нелегальные мигранты. Организованная преступность повсеместно распространена на постсоветском пространстве и является одним из самых нежелательных предметов экспорта. Религиозный экстремизм - еще более нежелательное явление, и он также легко экспортируется.
Современная для России дилемма - как воссоздать на основе советского военного наследства новые вооруженные силы, которые смогут противостоять всем этим реальным вызовам в сфере безопасности. Эти силы должны быть действенными настолько, чтобы сдерживать угрозы, не нанося ущерба политическому, социальному и экономическому развитию России в мирное время. И отражать угрозы с небольшим нарушением равновесия в социальной системе. Таковы, в принципе, вооруженные силы и силы безопасности, необходимые России, так же, как любой другой современной стране. Вопрос заключается в том, как достигнуть такого положения вещей на практике, принимая сегодняшнюю ситуацию в качестве отправной точки.
Определенные специфические и конкретные характеристики бывшей советской военной системы будут усложнять адаптацию российских вооруженных сил к миру после "холодной войны". Я сформулировал бы их следующим образом:
1. Офицерам, воспитанным в советской системе подготовки почти исключительно к Третьей мировой войне (т.е. тотальной войне с всеобщей мобилизацией) и никогда не уделявшей достаточного внимания локальным войнам или изучению альтернативных моделей вооруженных сил, трудно оценить альтернативные военные системы.
2. Сама эффективность советской военной системы, ориентированной на количественные параметры в гораздо большей степени, чем система НАТО, мешает офицерам, обученным этой системой, понять необходимость ориентации на то, что им кажется в военном отношении менее значительной силой.
3. Недостаток знания политиков о деталях советской военной системы (а это очень важный вопрос для солдат) мешает российским офицерам сегодня научиться работать в условиях демократического политического процесса, в котором ответственность за решение военных вопросов на стратегическом уровне по закону лежит и на военных, и на гражданских руководителях.
4. Недостаток взаимодействия с обществом до 1991 г. заставляет офицеров пренебрегать им и сейчас. В результате отношения между гражданскими и военными зачастую являются ненадежными или становятся конфронтационными, как в случае с Организацией солдатских матерей, которая призывала уменьшить число призывников, участвующих в Чеченской кампании.
5. Опыт, зачастую очень неприятный, неумелых "реформ" , проводившихся "демократическими" политиками в начале 90-х годов, ощущение, что армией пренебрегают (еще более деструктивное для ее морального духа), нескоординированность политики и действий разных силовых ведомств породили сильнейшую подозрительность среди офицерского корпуса в отношении правительственных планов реформы.
6. В России, как и во многих других посткоммунистических странах, вооруженные силы потеряли общественную поддержку, а в обществе еще не утвердилась новая система моральных ценностей. Это осложняет воспитание молодых офицеров и построение новой моральной основы вооруженных сил.
7. Советская система единоначалия - жесткая командная и дисциплинарная система оказалась неподходящей для мирного времени. Во-первых, она обусловила низкий уровень внутреннего общения между солдатами и офицерами различных рангов. Приказы сверху мешают идеям, идущим снизу, и недовольство растет. Во-вторых, она не смогла разработать открытые и последовательные механизмы оценки знаний офицеров, назначений и продвижения по службе. Карьерный рост зависел от политической благонадежности и от прихоти старших офицеров. Сохранившись и в российской системе, эта традиция порождает деморализацию, затрудняет проведение реформы и препятствует установлению новых стандартов для продвижения офицеров и развития вооруженных сил.
8. В силу резервно-мобилизационной сущности своих вооруженных сил СССР содержал огромную систему подготовки офицерских кадров, с очень большой продолжительностью курса обучения. Но она больше концентрировалась на получении офицерами исключительно навыков проведения военных операций, чем обеспечивала общее образование, ориентированное на проблемы безопасности. Офицеров готовили только к сражениям Третьей мировой войны, что мешает им адаптироваться к новой ситуации в сфере безопасности.
9. Узкоспециальная подготовка командного состава до 1991 г. очень затрудняет трудоустройство офицеров в гражданской жизни. В СССР не было такой необходимости, и поэтому не сложилась традиция поиска офицерами "второй карьеры" "на гражданке". Это в сочетании с экономической неопределенностью заставляет командный состав сегодня держаться за свои должности и сопротивляться реформам.
10. Финансовая система (или, скорее, ее отсутствие) в России до 1990 г. повлекла за собой значительную нехватку специалистов в области финансового учета и военного бюджета. Отсутствие сегодня прозрачности в финансовой и бюджетной сферах облегчает повсеместное распространение коррупции. Эта широкая проблема затрагивает и отношение общества к армии, и механизмы управления.
11. Российское законодательство очень несовершенно во многих аспектах, касающихся вооруженных сил. Многие устаревшие законы и установления, которые больше не соответствуют реалиям и препятствуют функционированию армии, действуют до сих пор. Зачастую даже незначительные решения (такие как отправка офицеров на курсы обучения за рубеж) могут быть приняты только лично министром обороны или начальником Генерального штаба. В установлениях и официальных документах (например в концепции безопасности) до сих пор прямо или косвенно сохраняется трактовка НАТО/Запада как основного противника.
12. Советское и российское вооружение всегда было очень хорошим, но некоторые основные данные несовместимы с показателями применения в мирное время (например, количество летных часов до проведения очередной серьезной технической проверки). Это важная техническая проблема, которая зачастую упускается из виду в ходе дебатов по вопросу вооружений.
Соотношение этих специальных характеристик с факторами, которые рассматривались в начале статьи, формирует очень специфические обстоятельства, делающие трансформацию российского сектора обороны и безопасности более сложной и трудной, чем в странах Запада. Важными проблемами являются все те, которые связаны со взаимодействием вооруженных сил и общества: гражданское и демократическое управление; система моральных ценностей и организация личного состава; призыв и его альтернатива - профессиональная армия и так далее. Эффективность любых вооруженных сил зависит больше от личного состава, от тактики и организации, чем от вооружения.В основе новой армии, которую Россия пытается построить, должны быть инвестиции в систему комплектования армии, в личный состав.
Проблема трансформации системы обороны и безопасности в России, как и во всех посткоммунистических странах, может быть разделена на несколько отдельных, но в то же время тесно связанных друг с другом областей.
- Демократическое управление, включающее два фактора: способность правительства направлять (планировать, решать и проводить в жизнь) деятельность сектора обороны и безопасности; способность парламента следить и за политикой правительства, и за выполнением решений вооруженными силами и силами безопасности.
- Отношения между военным и гражданским руководством. Этот термин я использую для обозначения взаимоотношений между каждым элементом сектора безопасности (т.е. вооруженных сил, милиции, внутренних войск и т.д.) и правительством в первую очередь, а также всем обществом.
- Реформа в сфере обороны. Этот термин обозначает: а) реструктуризацию вооруженных сил и сил безопасности для того, чтобы отвечать на новые угрозы в будущем; б) переориентацию психологии вооруженных сил, сил безопасности и населения таким образом, чтобы они соответствовали новым требованиям в условиях демократии и рыночной экономики.
- Промышленная конверсия, требующая реструктуризации ВПК, чтобы отвечать новым запросам: а) работы в условиях рыночной экономики; б) производства вооружений, необходимых для отражения будущих угроз.
Проблемы трансформации сферы обороны и безопасности в России, как и в любой другой стране, не могут решаться только самой армией. Политические решения в этой сфере, как и в любой другой в демократическом государстве, должны приниматься под углом зрения взаимного баланса ответственности политиков и технических экспертов. Плюралистическое общество допускает борьбу между различными интересами министерств внутри правительства за ограниченные ресурсы.
Но для того чтобы принимать такие решения в сотрудничестве военного и гражданского руководства требуется гражданский орган, состоящий из экспертов, достаточно квалифицированных, чтобы рассматривать проблемы обороны и безопасности с уверенностью и пользуясь доверием общества. Без гражданской экспертизы ответственные чиновники не могут принимать сложные решения, которым сопротивляется твердое в своих позициях и консервативное военное руководство. К сожалению, советское наследие не оставило России подобного органа. Создание сообщества гражданских экспертов в области безопасности - непременное условие реформы российского сектора обороны и безопасности.
Еще одной важной характеристикой тоталитарной системы было то, что все имущество, гражданское и военное, принадлежало государству, и государство могло распоряжаться им по своему желанию. Отсутствие рыночной экономики означало, что эти ресурсы ничего не стоили. По этой причине вооруженные силы в тоталитарном государстве не могли быть отделены от гражданской государственной системы и не могли оцениваться отдельно от других элементов сферы национальной безопасности. Именно по этой причине мы должны рассматривать трансформацию постсоветских вооруженных сил Министерства обороны как неотъемлемую часть трансформации всех подразделений и сил национальной безопасности, как внутренних, так и внешних. Сюда входят войска Министерства внутренних дел, пограничные войска, милиция и другие военизированные или вооруженные подразделения, которые все вместе с войсками Министерства обороны делят между собой функции по обеспечению внутренней и внешней безопасности государства. В качестве практического примера можно сослаться на российскую операцию в Чечне, где войска МО, МВД, Федеральной службы безопасности (ФСБ) и Федеральной пограничной службы участвовали в боевых действиях.
Традиционное разделение "военных" сил в СССР между тремя министерствами - МО, МВД и КГБ (пограничные войска) - было специфической характеристикой советской системы, разработанной для того, чтобы избежать сосредоточения слишком большой власти в одном министерстве, которая могла стать угрозой для власти Коммунистической партии. Этот принцип в дальнейшем был усложнен Ельциным, который разделял части войск между различными органами управления на основе принципа "разделяй и властвуй" до тех пор, пока военные или вооруженные подразделения не оказались под управлением ни больше, ни меньше пятнадцати отдельных организаций или органов управления. Это наследие в виде многочисленных военных организаций до сих пор мешает России. Хотя та первоначальная хаотичная система сейчас сокращена и легче управляема, ей все еще далеко до удовлетворительного состояния. В результате сильно отличаются стандарты дисциплины и обучения войск, моральный дух и квалификация различных подразделений. В то время как России для обеспечения безопасности вполне может потребоваться больше трех видов войск, соответствующих европейским нормам (армия, полиция и жандармерия, чтобы обеспечить внутреннюю и внешнюю безопасность и охрану границ), существующая смешанная структура дорога и неэффективна. Основными факторами успеха реформы сектора обороны и безопасности будут придание гибкости и рационализация этой системы.
Наибольшая трудность, унаследованная современной Россией от СССР - ориентирование ВПК на внутренний рынок. Будущее вооруженных сил и будущее оборонной индустрии неразрывно связаны друг с другом. Реформирование одного зависит от реформирования другого. Российские вооруженные силы нуждаются в эффективной промышленности, которая в будущем сможет обеспечить армию оружием, а российская оборонная индустрия требует достаточно обширного внутреннего рынка для своей продукции. Но на сегодняшний день российские вооруженные силы настолько ограничены в средствах, что они не могут размещать заказы. ВПК сейчас работает над современным поколением вооружений за счет громадных резервов научных исследований и разработок, оставшихся с конца 80-х и начала 90-х годов. Но без выделения новых фондов на НИР оборонная индустрия не сможет обеспечить войска новым вооружением, которое потребуется для обеспечения безопасности в будущем. До тех пор пока армия будет привязана к своим старым запасам вооружения, проведение реформы будет дополнительно осложняться.
Проблема заключается не только в модернизации тактики и разработке концепций новых методов ведения боевых действий (что, например, продемонстрировала операция США в Афганистане). Несмотря на огромное количество оружия и склады снаряжения, российские вооруженные силы также сталкиваются с проблемами в поддержании на нормальном уровне обычных видов вооружений, которые не устаревают так быстро.
Во времена быстрого технологического прогресса, как сегодня, оружие имеет тенденцию развиваться быстрее, чем его носители (к примеру, корабли, танки, самолеты). Пример США, применивших в Афганистане "умные" бомбы, которые сбрасывались с бомбардировщиков, прослуживших по сорок лет. Но все корабли, танки, самолеты и ракеты требуют регулярной проверки технического состояния. Ракеты портятся из-за характеристик топлива, вызывающего коррозию, и имеют точно ограниченный срок жизни. Советская авиационная логистика минимизировала необходимость аэродромного обслуживания и ремонта, сокращая потребность в аэродромной технике во время войны. Однако самолеты требовали капитального ремонта на заводе после каждых 250 часов, проведенных в воздухе. Для использования их в войнах на большом удалении от своей территории или длительных войнах это было бы малоэффективно. Более того, стоимость заводского ремонта входила в комплект поставки самолета (или танка и т.д.После развала советской экономической системы этот регулярный ремонт должен оплачиваться реальными деньгами. Проблема не только в огромной реальной стоимости - для этого просто нет бюджетного обеспечения. Через несколько лет российские вооруженные силы столкнутся с внезапным моральным износом огромных запасов вооружений, если не будет внедрена новая система поддержки и обновления. Тем временем оборонная промышленность будет и далее угасать, потому что большая ее часть износилась настолько, что не может быть реформирована в соответствии с новыми требованиями рыночной экономики и мира реальных денег.
Необходима коренная реформа оборонной экономической системы, чтобы сделать ее более соответствующей рыночным механизмам. Россия нуждается в экономистах, в соответствующей финансовой системе в сфере обороны, в работе с бюджетом и планировании, которые установят определенные соотношения между запросом, стоимостью и эффективностью. Это абсолютно невозможно при существующей системе.
Хотя статистику можно интерпретировать по-разному, без особого риска ошибиться можно подсчитать, что в советский период около 80% промышленных предприятий по крайней мере частично производили военную продукцию, и доля оборонных отраслей в экономике в целом превышала 20% ВВП. Согласно официальным данным о расходах, на оборону России на 2003 г. выделено 344,5 млрд. рублей -2,64% от ВВП. Если взять официальные данные по бюджету всех 14 российских министерств, которые имеют оборонную составляющую, цифра возрастет до 540 млрд. руб. Но реальная стоимость гораздо выше, чем эти цифры, потому что военный сектор до сих пор использует непредусмотренные экономические средства, до сих пор вовлекается в гражданскую коммерческую деятельность и до сих пор не учитывает стоимость потерь для нации возможной производительности граждан, призванных на военную службу.
Общая цифра, таким образом, составляет гораздо больший процент от национального бюджета, чем расходы на оборону в США (2,89%) или в Соединенном Королевстве (2,39%). Если бы необходимые России затраты на оборону оценить по стандартам Запада, цифра могла бы достичь почти 55 млрд. долл. США в год. И тогда Россия вышла бы на третье место после Соединенных Штатов и Китая по расходам на оборону. То, что тратит Россия - слишком мало для поддержания в боевом состоянии такой огромной армии и для ее эффективного функционирования. Россия также нуждается в намного более дешевой или меньшей армии. Или же необходим уровень экономического роста, составляющий 20% в год, который сохранялся бы в течение двадцати лет. Тогда ныне существующие силовые структуры смогут удовлетворять современные требования.
Проблема является не просто структурной - она также и психологическая. В сущности, советская система, которая превосходно обеспечивала мобилизацию всех национальных ресурсов в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг., с тех пор не трансформировалась, не вырабатывала менталитета мирного времени, не ориентировалась на новые виды операций, как это сделали западные страны и их вооруженные силы в период между 1945-1955 гг. СССР и Советская Армия находились в состоянии боеготовности по нормам военного времени слишком долго - 30 лет. Дав такой приоритет вооруженным силам, страна оказалась разоренной, а советская экономическая, социальная и политическая система чрезвычайно деформированной.
Для российского Генерального штаба так же сложно отойти от менталитета Третьей мировой войны, как и для российской экономики - устранить последствия командной системы. Огромная инфраструктура времен "холодной войны" , которую Россия унаследовала после распада СССР, не демонтирована и не рационализирована. Она остается в состоянии неуклонного разрушения в надежде (некоторой части Генерального штаба), что однажды она может быть восстановлена, и ее восстановление вернет России статус великой державы. Чтобы уберечь эту устаревшую структуру от ущерба, который может нанести реформа всей системы в целом, Генеральному штабу необходимо поддерживать образ НАТО в качестве потенциальной угрозы в будущем. И это несмотря на развитие взаимоотношений России с Западом и очевидные новые угрозы безопасности государства.
Конечно, будет очень трудно допустить, что Запад больше не несет угрозы. Если бы была ликвидирована структура времен "холодной войны" , для многих офицеров исчез бы смысл военной службы. Офицерский корпус пришлось бы полностью перестроить, и было бы списано значительное количество вооружений. Необходимо твердое государственное руководство, чтобы преодолеть устоявшиеся точки зрения и заставить Генеральный штаб обратиться к настоящим угрозам безопасности России.
Наиболее важный аспект реформирования российских вооруженных сил касается не вооружения и не организационной структуры, а личного состава. Это самая трудная проблема, наиболее долгосрочная по своему эффекту. И она больше всех других связана с российским обществом - обществом, которое сегодня переживает мучительный период коренных изменений. Советская военная система действовала (и российская военная система унаследовала это) в рамках идеи единоначалия, стиля командования и дисциплины, разработанных для того, чтобы соответствовать потребностям военного времени. Но после 1945 г. эта идея, как и многое другое в советской системе, не развивалась применительно к условиям мирного времени. Единоначалие налагает огромное бремя ответственности, но также дает большую власть командирам всех рангов в распределении должностей и продвижении по службе. Поэтому карьерный рост офицеров зависит почти исключительно от мнения прямого начальника. В советских (и российских) вооруженных силах никогда не разрабатывалась объективная, прозрачная, централизованная система оценки качеств личного состава и отчетности, которая была создана в большинстве западных армий в последние несколько десятилетий.
Практический эффект этого заключается в том, что сейчас не существует механизма, посредством которого министр обороны России или начальник Генерального штаба, пытаясь продвинуть реформы, может определить, какие офицеры на каждом из уровней обладают необходимыми личными качествами для воплощения в жизнь желаемых преобразований. Без таких знаний руководство, осуществляющее реформу, не может назначить нужных офицеров на ключевые должности, чтобы гарантировать исполнение приказов сверху во всех уровнях системы. Возможно, это является главным системным препятствием на пути реформирования российской армии.
Второй вопрос, касающийся "человеческого фактора" , связан с моральным духом, термином, который происходит от однокоренного слова "мораль". Советская военная система обладала своей собственной связующей силой, основанной на коммунистической идеологии. Верил ли человек в идеалы марксизма-ленинизма или нет, можно не сомневаться, что коммунистическая система придавала советской военной машине качество основополагающей связующей силы. Здесь не только существовал высокий уровень слаженности между тактикой и стратегией, вооружением и обучением войск. Система с сопутствующей ей идеологией и особенным духом давала ясную цель вооруженным силам. Это также обеспечивалось высоким уровнем финансирования (и хорошим вооружением и обучением, качество которых очень способствует формированию морального духа солдат), высоким престижем и социальным статусом и высоким уровнем подготовки офицерских кадров и профессионального военного образования. Советские вооруженные силы в период своего расцвета имели четко обоснованную цель, были относительно некоррумпированы в сравнении с советской системой в целом и положительно воспринимались большей частью общества.
С распадом СССР и коммунистической системы российские вооруженные силы в значительной степени потеряли эту психологическую связующую силу и вместе с ней основу своей морали и морального духа. Одним из самых печальных аспектов длительного и неуклонного упадка российской армии была потеря чувства почета и высокой чести военной службы. Если организационная реформа затрагивает "тело" армии, то это является ее "душой". И чем дольше сохранится такое положение, тем труднее будет его преодолеть - в этом заключается самая большая опасность для российских вооруженных сил. Некоторые российские аналитики считают, что потеря офицерским корпусом морали и морального духа в целом является настолько серьезной, что некоторые виды вооруженных сил сегодня не могут быть реформированы.
Важно, что темп и уровень разрушения мотивации и морали различаются в зависимости от видов вооруженных сил. Больше всего пострадали, по-видимому, сухопутные войска, менее всего - военно-морской флот. Кроме того, ситуация неодинакова в различных подразделениях всех служб - она зависит от способностей командиров, назначения подразделений и доступных средств. Внутренние войска финансируются лучше всех, очень хорошо организованы войска МЧС. Подразделениям войск особого назначения и воздушно-десантным войскам удалось сохранить моральный дух и мотивацию относительно непострадавшими.
Восстановление морального духа является самым важным фактором успешного проведения реформы, и в долгосрочной, и в краткосрочной перспективе. Но это будет самой сложной задачей. Тяжелая правда заключается в том, что российское общество сильно изменилось за последние десять лет и пропасть между новым гражданским и старым военным мышлением сейчас очень широка. Многие офицеры до сих пор отделены от общества, и им трудно принять его недавние изменения. Основа морального духа и мотивации должна заключаться в поддержке общества. В России, как и в странах Запада, армия должна стать институтом, где солдаты (военные моряки, летчики и т.д.) будут гордиться своей службой; где они не будут сталкиваться с жестоким отношением и запугиванием; где офицеры и младший командный состав заботятся о своих подчиненных; где высок уровень сплоченности и целостности. Исключительно важно, чтобы вооруженные силы пошли по пути создания профессиональной (т.е. оплачиваемой для всего личного состава) службы, вместо призывной армии.
Широко распространено убеждение, что сильный, надежный и квалифицированный профессиональный младший командный состав - это именно то, что действительно необходимо российской армии в процессе борьбы за реформу. Зачастую, чтобы подтвердить такую точку зрения, приводятся модели армий
Соединенных Штатов, Соединенного Королевства, Германии и Франции. Многие российские офицеры, знакомые с этими армиями по совместной службе в Боснии и Косово, с готовностью соглашаются, рассматривая качество младшего командного состава западных войск в качестве неопровержимого свидетельства справедливости данного утверждения.
Но на практике создание эффективного корпуса младших командиров будет нелегкой задачей для России. Армия отражает общественную структуру своей страны. К примеру, в гражданских обществах Великобритании, США, Франции и Германии существует давняя традиция доверия руководству среднего звена - будь то мастер на заводе, самостоятельный современный фермер, управляющий магазином, частный предприниматель в мелком бизнесе. В гражданской жизни эти люди обладают независимостью, инициативой и образованием, чтобы принять ответственность. Национальная культура переносит это и в армию, несмотря на различные стили жизни в обществе и вооруженных силах. Так как из-за коммунистического прошлого эта общественная прослойка в России слаба, кадры для младшего комсостава американского или немецкого образца могут формироваться только постепенно. Кроме того, культуре, свойственной системе кадровых офицеров и солдат-призывников, будет нелегко "вырастить" эту прослойку военнослужащих и позволить ей приобрести инициативу, власть и уважение, без которых она не может существовать.
Президент Ельцин впервые определил для России путь создания полностью профессиональных вооруженных сил и, хотя окончательные сроки создания постоянно отодвигаются, это до сих пор официально остается долгосрочной целью. Создание профессиональной армии в самом деле может решить проблему реформирования вооруженных сил. Но, на мой взгляд, проблема далеко не так определенна. С одной стороны, значительная часть оппозиционных настроений по отношению к профессиональной армии основывается на инстинктивном и идеологическом отвращении к этому проекту, которое испытывают воспитанные в прежних традициях офицеры Генерального штаба. Эксперименты по переводу на профессиональную основу, проведенные в особых подразделениях, зачастую были так плохо организованы, что вызывали подозрения в преднамеренном саботаже со стороны ответственных за эксперимент. С другой стороны, многие из самых убежденных сторонников профессиональной армии в России не осознают стоимости и сложности изменений, за которые они выступают.
Существует четыре пункта, из которых складывается стоимость и сложность: личный состав, инфраструктура, вооружение и обеспечение.
Призывники стоят относительно дешево в смысле реальных денег. Существует, конечно, высокая общественная стоимость для страны - отрыв молодых людей от образования или производства. Но в современных экономиках, допускающих известный процент безработицы, эта цена терпима. Кроме того, она не имеет отношения к оборонному бюджету. Призывники мирятся с относительно низким уровнем жизни, и их легче обеспечить, так как у них нет жен и детей. Служба профессионального солдата, напротив, должна оплачиваться на уровне коммерческих цен. он должен быть обеспечен жильем и сопутствующей инфраструктурой для своей семьи, а также получать другую социальную поддержку. В противном случае, он уволится из армии, чтобы найти лучшие условия где-либо еще. Средняя стоимость профессионального солдата или офицера в странах - членах НАТО составляет приблизительно два-два с половиной размера среднего дохода на душу населения в год на зарплату, пенсию и социальную поддержку, а также обучение (сюда входит пособие для вновь набранного личного состава на период обучения). Поэтому профессиональный солдат - дорогой солдат. Дополнительная инфраструктура, которая нужна ему (и его семье), сама по себе увеличивает расходы.
Призывник может выполнять служебные обязанности постоянно. У него короткий отпуск. Профессиональный солдат не только должен иметь отпуск разумной продолжительности, в течение периода службы он еще выбывает из части на время курсов подготовки и переподготовки. Кроме того, опыт США и Великобритании демонстрирует высокий уровень "текучки" профессиональных кадров. Многие увольняются безвозвратно после трех-пяти лет службы. Это, конечно, подрывает разумное обоснование набора контрактников на длительный период службы. Фактически, большинство профессиональных армий применяют индивидуальную ротацию и набор. Это наносит значительный ущерб, так как текучка продолжается, и во многих подразделениях зачастую за год меняется более 50% личного состава. В результате снижается сплоченность в небольших подразделениях и ухудшается боеготовность. Как показал опыт американской системы, оказалось очень сложно формировать сплоченные подразделения для масштабных операций из солдат, которые все должны пробыть в отпуске более девяти месяцев до истечения срока контракта и к моменту подписания нового. Для сравнения, многие долгое время существующие призывные/резервные армии старались использовать ротацию и пополнение подразделениями. Такая система, подобно машине для производства колбасы, производит взаимозаменяемые сплоченные экипажи, взводы и роты. Это улучшает взаимодействие солдат внутри небольших подразделений и поддерживает относительно высокий уровень боеготовности, когда подразделения сформированы и полностью обучены.
Качество вооружения армии зависит в большой степени от качеств личного состава. Во многих родах войск сегодня существует прямая зависимость между временем, отведенным на обучение военнослужащих, и сложностью техники, которой они могут быть вооружены. Кроме того, в последние 30 лет цена вооружений и амуниции росла гораздо быстрее темпов инфляции. Следовательно, в процессе модернизации армии, при стабильной численности и структуре войск, расходы на вооружение в процентном отношении к обшей сумме бюджета будут удваиваться в реальных ценах приблизительно каждые 18 лет. Если часть валового национального продукта, выделенная на оборонные нужды, является постоянной величиной, и если ВНП не вырастает ежегодно в реальных ценах на значительную сумму, тогда стоимость военных закупок неизбежно приведет к сокращению численности военных структур. Эта причина больше, чем что-либо другое заставляет страны проводить пересмотр военных бюджетов. СССР демонстрировал показательный пример государства, которое пыталось одновременно сохранить численность вооруженных сил и поддерживать их в состоянии, адекватном времени. Это внесло немалый вклад в разрушение советской экономики. Сегодня Россия не может следовать советскому примеру.Конечно, возможно экономить путем разумного расходования средств на оборону. Государства часто увеличивают военные бюджеты за счет дополнительных расходов по политическим мотивам: к примеру, создание собственного самолета вместо покупки более дешевой зарубежной машины. Однако возможности экономии путем рационализации оборонного бюджета ограничены. В конце концов, современные армии обходятся дорого, а профессиональные армии обходятся намного дороже, чем армии, основанные на призыве и резервах.
Совсем немногие вооруженные силы в мирное время способны поддерживать свою полную военную структуру, необходимую для масштабных операций. Государства могут выделить только ограниченные бюджетные средства для незапланированных операций и ограниченное количество боевых средств. Опыт показывает, что здесь применимо единственное правило. Сухопутные силы требуют по крайней мере тройной численности личного состава в действующих батальонах для их развертывания. Для формирования боевых сил (включая все необходимые части прямой поддержки) численностью 60 тыс. человек потребуются около 200 тыс. солдат и офицеров. Кроме того, потребуется огромное количество военного или гражданского персонала для обслуживания инфраструктуры и обеспечения всех войск в целом. Чтобы купить современную армию, вам нужно купить пять или шесть мужчин или женщин на каждого солдата, которого вы хотите ввести в бой. Многие могли бы поспорить, что этот подсчет сделан по минимуму.
С этой точки зрения важно понимать, что солдату не нужно быть "профессиональным" , чтобы быть хорошим. Призывники могут служить очень хорошо, если они хорошо тренированы и обучены. Но в то время как применять специфические навыки относительно просто, не так просто использовать широкое многообразие навыков. Призывнику трудно быть разносторонне подготовленным и справляться с технически сложным вооружением. Резервисты, с другой стороны, могут прийти с техническими навыками, полученными в гражданской экономике. Но среди них часто возникают проблемы в сохранении боевых навыков.
Совершенно ясно, что не существует легкого ответа на вопрос - "профессиональная" или "призывная" армия должна быть в России. Может показаться, что российское руководство сделало политический выбор в пользу профессионализации вооруженных сил, не понимая условий, которые это решение налагает на стоимость и организацию, не говоря уже о том, как это отразится на взаимоотношениях между обществом и военными.
Хотя мы только что рассмотрели стоимость инфраструктуры применительно к профессиональным вооруженным силам, существуют другие расходы, которые отягощают армии во время переходного периода. Это расходы на объекты для размещения командования, мобилизации, оборонные организации, гарнизоны, склады снабжения и т.д., которые формировали ОСНОВУ оборонной системы во время "холодной войны" и которые, в большинстве случаев, не используются в современных операциях по обеспечению безопасности. Хотя эти структуры в России были сокращены, слишком многие из них сохранились, и стоимость их обеспечения все еще высасывает огромные средства из скудного оборонного бюджета.
Конечно, есть много аргументов в пользу сохранения инфраструктуры "холодной войны": "это необходимо, чтобы обеспечить соответствующую структуру профессионального роста офицеров"; "это существенно для сохранения контактов вооруженных сил с населением"; "нам в ближайшем будущем может неожиданно потребоваться массовая мобилизация"; "мы не можем допустить раскола в обществе и оплатить такое большое сокращение штатов". Поразительно, как схожи эти аргументы во всех странах, и как трудно военному руководству, не только российскому, признать необходимость коренных перемен. Но если эту устаревшую инфраструктуру в ближайшее время не сократить до абсолютного минимума, она поглотит так много людских и финансовых ресурсов, что соотношение пригодного личного состава и расходов на содержание российской армии будет в свою очередь сокращено ниже необходимого минимума и проведение основных реформ будет невозможно.
Сведя воедино все вышеизложенные тенденции, мы увидим, что они развиваются в России в том же направлении, что и в вооруженных силах других промышленно развитых стран. Эти тенденции, вероятно, приведут к следующим результатам, если, конечно, будут предприняты необходимые меры. Человеческую силу заменит огневая мощь. Количество и масса уступят качеству (т.е. качеству личного состава и обучения, точности вооружения и т.д.). Вознаграждением станет повышение боеготовности ВС (скорости маневра, развертывания и применения). Информация, разведка и процесс принятия решений, которые дают возможность действовать упреждающе, будут иметь первостепенную важность, так как в новых условиях действия, чтобы быть успешными, должны быть упреждающими и наступательными. В СССР правительственная экспертиза без участия информированных служб была невысокого качества. Было очень мало экспертов по военным делам среди гражданских лиц. Их отсутствие сказалось на содержании новой российской Концепции национальной безопасности. Это перечень всех возможных угроз, подготовленный при участии каждого министерства или службы, как-либо связанного с вопросами безопасности. Это коллегиальный обзор фактов, как их воспринимают эти службы. Но здесь нет приоритетов - нет анализа рисков по степени их вероятности. Поэтому текущая концепция национальной безопасности малопригодна в качестве документа политики планирования.
Чтобы провести этот анализ и расставить приоритеты, необходима очень хорошая информационная система. Обратите внимание на слова: информационная система значит только то, что обозначают эти слова - система получения и анализа информации всех видов, поступившей из СМИ, коммерческих структур и промышленности, дипломатических источников, общественного мнения и, в завершение, но только в завершение - из секретных источников. В России разведывательные службы до сих пор отражают наследие закрытых обществ, в них все еще превалирует культура секретности и подозрительности. Если у правительства нет эффективного механизма объединения открытой и секретной информации в одну информационную систему, если оно полагается только на секретные источники, тогда оно может сделать неправильный выбор. Открытая информация, методика ее оценки, политики и государственные служащие, которые умеют понимать ее, сегодня существенно необходимы для того, чтобы разведывательные данные могли использоваться правильно. Без этого будет невозможно реально оценить угрозу. Без реальной оценки угрозы невозможно разработать, спланировать и расставить приоритеты в области безопасности и в военной системе, которая нужна стране.
То, что российские вооруженные силы и службы безопасности нуждаются в коренном реформировании, ясно многим в России, включая и высший уровень российского руководства. Возражения против реформ и препятствия на их пути естественны и неизбежны, ибо сами реформы понимаются по-разному. Однако только тогда, когда все нити собраны воедино и вопрос реформирования оборонной сферы рассматривается как часть развития российского общества в целом, а также как реакция на меняющуюся сущность безопасности во всем мире, становится очевидной действительная сложность и трудность задачи, стоящей перед Россией. Трудно сделать выбор и создать военную систему и систему безопасности с нуля, основываясь на объективном анализе. Строить новую систему на базе советского наследия - задача вдвойне трудней.
