В настоящее время уровень авиационной безопасности в России неадекватен уровню возникающих угроз
ТОТ, КТО ЛЕТАЛ САМОЛЕТАМИ АВИАкомпании "Сибирь", знает, что обязательно в начале каждого рейса услышит объявление старшего бортпроводника: "Приоритетным направлением нашей деятельности является безопасность полетов". Вот если бы эта самая безопасность зависела исключительно от компании-перевозчика, возможно, каждый купивший билет в авиакассе был уверен почти на 100 процентов, что его доставят в целости и сохранности из пункта А в пункт Б. Однако авиационная безопасность - понятие емкое и многостороннее. И потому вне зависимости от того, по какой причине 24 августа разбились два гражданских самолета, в первую очередь нужно говорить об имевшем место грубейшем сбое в работе системы авиационной безопасности. И специалистам сегодня необходимо как можно быстрее разобраться и понять, на какой стадии он произошел, чтобы избежать в будущем повторения подобных трагических ошибок.
Принцип "распределенного интеллекта"
После 11 сентября 2001 года службы авиационной безопасности в тесном взаимодействии с ФСБ, линейными отделами милиции, пограничными и таможенными органами приняли дополнительные меры по защите объектов воздушного транспорта. Однако специалисты признают, что в настоящее время уровень авиационной безопасности в России неадекватен уровню возникающих угроз. И потому гражданская авиация сегодня может быть уязвима в любом месте и в любое время.
- К сожалению, существует разрыв между уровнем международных требований к авиационной безопасности и имеющимся уровнем безопасности транспортного комплекса России, - утверждает представитель ФСБ РФ Владимир Шавлюгин. - При этом требования нормативных правовых документов по авиационной безопасности в России более жесткие, чем в ряде других стран.
Как считает начальник отдела безопасности аэропортов Департамента авиационной безопасности и специального обеспечения полетов Минтранса РФ Александр Сердюков, главная причина чрезвычайных происшествий в гражданской авиации кроется в том, что авиабезопасность в аэропортах всегда осуществлялась разными ведомствами:
- До 1994 года предполетный досмотр пассажиров, их ручной клади и багажа проводился службой авиационной безопасности совместно с транспортной милицией. Время показало, что полную ответственность за обеспечение мер авиабезопасности в гражданской авиации необходимо возложить на структуры гражданской авиации, как это делается во всем мире. Но сегодня гражданская авиация стала подвергаться более зловещим, предполагающим летальный исход методам нападения.
Специалисты по авиабезопасности прекрасно понимают, что для совершения теракта в воздухе вовсе не обязательно захватывать лайнер на маршруте его движения, достаточно провести ряд мероприятий на земле. И потому в крупнейших аэропортах мира уже давно применяются так называемая интегрированная система авиабезопасности или система с "распределенным интеллектом".
- Эти сложные технические системы управляются из единого компьютерного центра с ограниченным доступом, - рассказывает Андрей Хухрыгин, заместитель директора компании "Формула Безопасности", работающей в области обеспечения объектов гражданской авиации комплексными системами безопасности. -Основная задача такой системы - наладить управление всем комплексом безопасности одновременно. И если имеется прокол хоть в одном сегменте, то можно говорить о нарушении всей цепочки безопасности. Условно говоря, если в аэропорту стоит суперсовременное досмотровое оборудование, а периметр аэропорта опоясан перекошенным забором, за которым пасутся козы, то о серьезной безопасности не может быть и речи. Комплексность должна быть во всем.
Расходы "на воздух" и "на землю"
Проблема состоит в том, что до 70 процентов технических средств досмотра в 110 наиболее важных российских аэропортах морально и физически устарело и не обеспечивает надежного выявления предметов, запрещенных к перевозке.
- Как это ни прискорбно, российское правительство устранилось от решения этой проблемы, - говорит директор Государственного центра "Авиационная безопасность" Юрий Ташаев. - В бюджете страны, имеющей горький опыт в борьбе с международным терроризмом, в 2003-2004 годах предусмотрено выделение средств только на обеспечение безопасности полетов, как мы говорим, "на воздух" и ни рубля - на нужды авиационной безопасности, то есть "на землю".
Еще год назад депутат Госдумы Юрий Родионов обращал внимание министра финансов Алексея Кудрина на то, что количество работающих технических средств досмотра ежегодно снижается на 7-10 процентов. А потребность гражданской авиации России в досмотровой технике сегодня оценивается в 2, 6 миллиарда рублей. Они должны пойти на закупку недостающих 1097 рентгенотелевизионных интроскопов, 613 стационарных металлоискателей, 1055 ручных металлоискателей, 458 детекторов для обнаружения взрывчатых веществ, 262 локализаторов взрывных устройств.
Юрий Родионов в своем письме к министру финансов просил его предусмотреть в проекте федерального бюджета на 2004 год выделение Минтрансу РФ 161 миллиона рублей для осуществления государственной поддержки 23 аэропортов России в оснащении их современными отечественными техническими средствами досмотра. Однако из Минфина РФ ответили, что только в 2003 году Федеральной адресной инвестиционной программой Минтрансу РФ предусматривалось выделение 13 миллионов рублей на приобретение оборудования и строительство объектов, связанных с безопасностью полетов, и еще 8 миллионов на эти же цели было направлено ФГУ "Государственный центр "Безопасность полетов на воздушном транспорте". В выделении средств из федерального бюджета было отказано по той причине, что аэропорты гражданской авиации являются хозяйствующими субъектами и потому должны проводить техническое оснащение в основном за счет собственных средств. "Да не в состоянии аэропорты самостоятельно решить эту проблему", -уверен Юрий Родионов.
В 2004 году Госдума вновь вернулась к этому вопросу, и в апреле рекомендовала правительству РФ при формировании проекта закона "О федеральном бюджете на 2005 год" предусмотреть целевую статью "Обеспечение безопасности воздушного транспорта". Минтранс направил в Минфин ходатайство о включении в бюджет на 2005 год 161 миллиона рублей в целях приобретения для семи аэропортов необходимых технических средств. При этом учитывались, как утверждают транспортники, минимальные потребности, а также то, что во всех этих семи аэропортах 100 процентов акций принадлежит государству. "Однако по имеющейся у меня информации, - говорит Юрий Родионов, - в Минфине эта заявка была вновь отвергнута".
17 августа, ровно за неделю до трагедии, Юрий Родионов вновь отправил письмо министру финансов Алексею Кудрину, где в очередной раз указывал на то, что в наших аэропортах не обеспечивается надежное выявление оружия, взрывчатых и других опасных веществ и предметов. "Прошу Вас, - пишет Юрий Родионов Алексею Кудрину, - взять под свой личный контроль вопрос выделения в 2005 году бюджетных средств для обеспечения авиационной безопасности российских аэропортов, поскольку от этого напрямую зависит сохранность человеческих жизней". Кто бы подумал, что теоретические рассуждения в эпистолярном жанре подтвердятся страшными примерами уже через неделю.
Тем не менее 26 августа, на вторые сутки после катастроф, глава Минфина вновь подтвердил свое мнение, что авиакомпании, в которых государство не является собственником, сами должны обеспечивать меры безопасности и защиты своих пассажиров.Только для профессионалов
А за день до этого Владимир Путин предложил правительству продумать схему передачи функций по обеспечению авиабезопасности от аэропортовых служб к МВД. Мнение авиационных специалистов на сей счет неоднозначно.
- Я считаю неправильным ломать отлаженную структуру, в которой работают около 15 тысяч обученных и грамотных специалистов, - говорит генеральный директор Фонда содействия службам авиационной безопасности Юрий Игнатенков, стоявший еще в советские времена у истоков формирования системы авиационной безопасности. - Сегодня изменились виды и степени угроз, поэтому увеличиваются требования по технической оснащенности служб безопасности, а для работы на сложном оборудовании необходимы специальные навыки. Например, для того чтобы подготовить грамотного оператора, который осуществляет проверку багажа или ручной клади, потребуется минимум три года. И только тогда он сможет различать виды взрывчатых веществ и быть хорошим психологом, что немаловажно на этом участке работы. Очень дорогое удовольствие - подготовить и сертифицировать специалиста в области авиационной безопасности. А что будет, если поставить работника милиции в зону контроля? Максимум, что он сможет сделать, - это обеспечить правопорядок. Да, есть примеры в мировой практике, когда авиационной безопасностью занимается внутреннее ведомство, например, так происходит в Германии, но в этой стране система формировалась таким образом с самого начала. Надо помнить, что сегодня наши аэропорты пользуются оборудованием прошлого века, а необходима техника XXI века. Есть наработки, практически готовые к использованию, которые не финансируются. МВД также не будет этим заниматься.
Андрей Хухрыгин считает, что передача функций в данный момент нереальна:
- Нужно будет заново обучить весь милицейский персонал, к тому же появится новая коррупционная лазейка. Я считаю, что каждый должен заниматься своим делом. 30 лет профессионалы занимались авиационной безопасностью, вот пусть и продолжают ею заниматься. Прежде всего должны "шлифоваться" собственные службы авиабезопасности. Аэропорт - это такое хозяйство, где работают сообща авиационные служащие, таможенники, пограничники и милиция. Комплексность системы безопасности зависит от координации всех этих служб. Нужно либо создавать единый координационный центр, либо строить техническую систему, позволяющую оперативно обмениваться информацией.
От инструкций к законам
По мнению Александра Сердюкова, необходимо как можно скорее принять нормативные акты, в которых была бы предусмотрена координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, принимающих участие в мероприятиях по предупреждению и пресечению актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации. Прежде всего это федеральные законы "О защите гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" и "О транспортной безопасности". Затем -Национальная программа по обеспечению авиационной безопасности в гражданской авиации. И наконец, федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Воздушный кодекс РФ", в котором должны найти отражение вопросы, касающиеся статуса юридического лица (аэропорт, аэродром, авиапредприятие, эксплуатант), имеющего в своем составе службу авиационной безопасности, ее статус, права и обязанности сотрудников. В свете новых возникающих угроз терроризма подразделениям служб авиационной безопасности аэропортов должен быть придан статус государственных, при этом необходимо обеспечить надлежащий государственный контроль над их деятельностью, включая прием на работу, обучение и зарплату сотрудников.
- Два с лишним года специалисты трудились над разработкой проекта закона "О защите гражданской авиации от актов незаконного вмешательства", - говорит Юрий Игнатенков. - Проект вынесли на обсуждение в Госдуму, и началась реорганизация правительства, после которой закон был просто-напросто "вымыт" из законодательной инициативы. Сейчас принято решение о создании единого законодательства по транспортной безопасности всего комплекса к июню 2005 года. Авиационную специфику очень сложно связать с той же железной дорогой, с морским транспортом. При таком положении дел мы отступили на шаг в решении проблемы авиабезопасности.
На ошибках учатся. Этот принцип в авиации применим во все времена. Авиационное происшествие никогда не бывает следствием одной причины, а является обычно результатом сочетания нескольких, нередко внешне не связанных между собой обстоятельств.
- У нас сегодня нижайший уровень расследования, - утверждает президент некоммерческого партнерства "Безопасность полетов" Валерий Шелковников. -Допустим, случилось ЧП, которое, к счастью, обошлось без жертв. Ответственные чиновники дают команду: "Вы там разберитесь на месте и доложите". Такого не должно быть ни в коем случае, инцидент должен быть расследован под эгидой основных лиц, чтобы выявить предпосылки и причины. Если в России научатся расследовать инциденты, то положение исправится. А пока мы научились только хоронить.
Как говорят работники авиации, не вкладывая средств в авиационную безопасность, получишь гораздо больший финансовый ущерб в случае катастроф. Потеря воздушного судна, выплаты родственникам пострадавших, страховки, удар по имиджу компании и имиджу производителя самолета - все это измеряется не только утраченной прибылью. Хорошо отлаженная и технически оснащенная комплексная система авиационной безопасности поможет на 90 процентов избежать трагедий.
