В деле реализации административной реформы воцарилась пауза. Перетряска пирамиды органов исполнительной власти закончилась. А главная цель реформы - максимальный уход государства из деловой жизни - пока так и не достигнута. Попытка сократить количество лицензируемых видов деятельности в правительстве встретила сопротивление. О коллизиях при обсуждении закона о лицензировании и о ходе административной реформы "Фокусу" рассказывает бывший первый заместитель министра экономического развития, а ныне научный руководитель Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев.
- Михаил Эгонович, зачем потребовалось корректировать закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", ведь он не так давно сильно изменился?
- Действительно, в 2001 г. количество лицензируемых видов деятельности сократилось с 400 до 126. Тогда же была введена норма, предусматривающая отзыв лицензий только по решению суда. Это сделало процедуру лицензирования объективной, затруднило произвольное давление на субъекты лицензирования, в том числе и в коррупционных целях. Но как только был принят первый пакет изменений, в Минэкономразвития тут же стали готовить второй. Работа над ним продлилась без малого 2 года. Количество лицензируемых видов деятельности решили сократить еще: со 126 до 57. Кроме того, предполагается создать открытый реестр лицензирующих органов и компаний, прошедших лицензирование. Сейчас единого источника информации на эту тему не существует. Предложено также сократить максимальный срок предоставления лицензии с 60 до 45 дней и ужесточить ответственность для чиновников, нарушающих порядок лицензирования.
- А что, нельзя было произвести сокращение лицензий в один прием?
- Вы, наверное, уже подзабыли, как болезненно проходил в правительстве первый пакет поправок. В то время разработчики законопроекта просто-напросто боялись перегружать его радикальными решениями. Кстати, тогда закон о лицензировании обсуждался на заседании правительства два раза. Около 90 разногласий обсуждались непосредственно на заседании в Белом доме. Тогда еще премьер Михаил Касьянов лично выступал арбитром между ведомствами и принимал решения. Кстати, это было беспрецедентным случаем в деятельности кабинета Касьянова. И результат оказался впечатляющим: количество лицензий сократилось кардинально. Теперь предстоит второй этап, не менее сложный. Признаю, что некоторым министерствам в результате согласительных процедур все-таки удалось отстоять право на лицензирование.
- Какие виды деятельности, которые сейчас собирались вычеркнуть из списка лицензируемых, ведомства вернули?
- Частично отстояли надзор за погрузочно-разгрузочными работами в портах и на водном транспорте. Здесь сохраняется лицензия для операций с опасными грузами. Останется также лицензирование производства лекарственных препаратов. Но принято решение в этой сфере перейти к упрощенному порядку лицензирования.
- Что значит упрощенный порядок?
- Это когда получить лицензию можно при наличии страхового покрытия по искам гражданской ответственности и международного сертификата. Еще некоторые лицензии решено отменить не с 1 января 2005 г., как предполагалось ранее, а на год позже. Это, например, касается лицензирования ремонта подвижного состава на железнодорожном транспорте, а также погрузки и транспортировки рыбных уловов.
- Как министерства мотивировали свои требования по сохранению подведомственных им лицензий?
- Надо признать, что в ныне существующем списке из 126 лицензируемых видов деятельности остались самые чувствительные для здоровья и безопасности людей. Поэтому и отменять их очень сложно. Участвуя в согласительных процедурах, я отчетливо видел, что у каждого ведомства есть весьма серьезный набор аргументов. Взять хотя бы лицензирование в сфере энергетики и промышленной безопасности или перевозки пассажиров. Так или иначе эта деятельность связана с серьезными рисками для людей и предприятий. И каждый раз приходится выяснять, насколько другие методы контроля и надзора, которые уже применяются к этим видам деятельности, позволяют решить проблему безопасности, эффективности, а также качества услуг.
- Но ведь в развитых странах нет такого количества лицензируемых видов деятельности. И ничего, живут - здоровье и жизнь людей в порядке.
- Именно. Этот довод и был нашим главным аргументом в деле радикального сокращения лицензий. В международной практике лицензирование не рассматривается как безусловно эффективный и действенный метод контроля. Ведь что означает процедура выдачи лицензий? Это означает, что предпринимателя один раз проверили на формальное соответствие каким-то признакам. Все прекрасно понимают, что сохранение лицензии не дает гарантии сплошного и постоянного контроля. Все равно применение санкций происходит по факту, скажем так, совершенно очевидных нарушений, которые можно было обнаружить и без лицензирования. Те же самые нарушения можно выявить в рамках технического регулирования или благодаря деятельности саморегулируемых организаций.
- В конце мая сокращению лицензируемых видов деятельности было посвящено отдельное заседание правительства. Тогда жестко по поводу сокращения лицензии выступил глава МЧС Сергей Шойгу. Было видно, что не очень рад происходящему министр промышленности и энергетики Виктор Христенко. Именно им премьер Михаил Фрадков дал поручение контролировать прохождение этого вопроса в правительстве. Что-то изменилось благодаря им?
- С ведомством Сергея Шойгу разногласий больше нет. А что касается Минпромэнерго, то там, к сожалению, действительно остались серьезные проблемы по всему комплексу лицензий. Именно это министерство отвечает за энергетику, промышленную безопасность и строительство. Скажу откровенно, с ведомством Христенко согласия пока достичь не удалось. К тому же еще не очень ясна конфигурация оставшихся у Минпромэнерго функций. Ведь ФЭК выводят в непосредственное подчинение премьера. Да, чуть не забыл: пока сохраняются разногласия с Минкультуры по лицензированию публичного показа аудиовизуальной продукции. Речь идет о кинопрокате.
- Сокращая лицензируемые виды деятельности, получается, что вы лишаете работы государственные службы.
- Частично да. Это существенно сокращает компетенцию многих контрольно-надзорных органов. И кроме того, имейте в виду то обстоятельство, что комиссия по административной реформе готовит нормативные акты по сокращению большого блока других контрольно-надзорных полномочий ведомств. Так что сужение полномочий федеральных служб неизбежно. Дальше было бы вполне естественно поднять вопрос о дальнейшем укрупнении контрольно-надзорных органов. Такого рода предложения готовились еще комиссией по административной реформе под руководством Бориса Алешина. В полной мере они не были реализованы по вполне понятным причинам: в ходе реорганизации правительства контрольно-надзорные органы не были упразднены. Процесс укрупнения органов контроля и надзора не вписался в трехуровневую структуру правительства. Но в перспективе, уверен, вопрос укрупнения и перегруппировки контрольно-надзорных органов встанет.
- Что вы имеете в виду, когда говорите о необходимости укрупнения контрольно-надзорных органов?
- Укрупненные контрольно-надзорные органы - мегарегуляторы в силу их межотраслевого и межведомственного характера. Они просто не могут находиться в подчинении каких-то конкретных ведомств. Гораздо логичнее такие мегарегуляторы выводить в непосредственное подчинение премьера. Если их будет немного - например, 4 или 5, - это не создаст проблем с управляемостью, зато позволит разрешить коллизию, когда компетенции контрольных органов выходят за рамки вышестоящих министерств. Укрупнение контрольно-надзорных органов даст еще один плюс: устранит существующий сейчас конфликт интересов. А то получается, что министерство устанавливает нормы и одновременно контролирует деятельность службы, которая эти нормы применяет. Здесь есть риск, что министерства будут стремиться написать правила под себя, в ущерб интересам граждан, потребителей продукции и самих субъектов лицензирования.
- Неужели сейчас, при уже перестроенном правительстве, всерьез можно говорить о возрождении старой идеи - разделении правоустанавливающих и контрольно-надзорных функций? Или то, что вы говорите, просто благие пожелания?
- Конечно же, никаких специальных решений на этот счет не принималось. То, что я вам говорю, - вполне естественное и логическое продолжение деятельности по сокращению контрольно-надзорных функций. Если эти функции сокращаются, то спрашивается, зачем вообще иметь столько служб? Если же число служб сокращается, то возникает проблема межведомственной подчиненности. В результате укрупнения служб их функции будут затрагивать компетенцию сразу нескольких министерств. Например, недавно образованная Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору находится на пересечении компетенций Минприроды, Минздрава, Минпромэнерго.
- А агентства тоже надо укрупнять?
- Нет. Агентства, осуществляющие оказание услуг, не должны быть реорганизованы точно таким же образом. Если их замкнуть на уровень правительства, то возникает риск потерять управляемость. По опыту развитых стран, таких, как, например, Великобритания и Канада, количество агентств может превышать 100 единиц. Подчинить такое количество органов одному человеку - председателю правительства - невозможно.
- Рассказывают, что в тех странах, где много агентств, возникает другая проблема: эти структуры начинают работать на самих себя, а не оказывать услуги гражданам.
- Это другая самостоятельная проблема. Но для России, как и для других развивающихся стран, проводящих подобные реформы, наиболее перспективными являются решения, направленные на демократизацию механизмов управления агентствами. Ведь агентства осуществляют деятельность, которая находится на стыке функций государства и хозяйствующих субъектов. С этой точки зрения вполне логично было бы организовать систему управления и принятия решений в агентстве по коллегиальному принципу. По аналогии с советом директоров крупных корпораций. Чтобы ключевые решения принимал не руководитель агентства единолично, а совет директоров, независимый от этого руководителя и представляющий широкий круг общественных интересов. Необходимо сделать так, чтобы руководитель был подотчетен совету директоров. И таким образом, появляется внешний для агентства контролер. Такое устройство гораздо больше, чем современное, соответствует публичному статусу агентств. Кроме того, необходимо приступить к реализации еще одного важного компонента административной реформы - к введению системы стандартов качества и доступности публичных услуг. Такие стандарты позволят гражданам более эффективно отстаивать свои интересы в случаях недобросовестных действий агентств.
- Михаил Эгонович, скажите откровенно, вам не стало обидно, что вы так долго и упорно занимались административной реформой в кабинете Касьянова, а оказались не нужны, когда эту реформу стали реально проводить?
- Мне обидно, что многие стали считать: реорганизация правительства - это и есть административная реформа. На самом же деле важны не перестановки в структуре кабинета, а изменение механизмов принятия решений. Перечень необходимых мер, которые выходят за рамки собственно реорганизации правительства, говорит сам за себя. Глядя на него, нетрудно понять, что действительно не сделано и без чего новая структура не сможет работать. Среди этих мер: ликвидация избыточных функций и реорганизация контрольно-надзорных органов; внедрение новых, более эффективных механизмов контроля и надзора, административная регламентация деятельности госорганов и обеспечение их прозрачности; антикоррупционные механизмы и новые механизмы бюджетирования государственных органов. Именно бюджетирование призвано создать принципиально иные стимулы для работы чиновника. В том числе увязать эти механизмы с системой стратегического планирования и целеполагания во всей системе исполнительных органов власти. Наконец, так и не исчезла проблема с реогранизацией системы госслужбы. Надо менять механизмы оплаты труда госслужащих, порядок их найма и увольнения, вводить контроль за этическим поведением и порядок предотвращения конфликта интересов. Плюс к этому надо работать над обеспечением качества и доступности публичных услуг, оказываемых госорганами. Пока приходится констатировать, что по каждому из этих направлений сделано очень мало.
- Но почему же? Зарплату некоторым чиновникам повысили.
- Да, повысили. Но далеко не всем тем, кому эту зарплату надо было увеличить, если действительно хотели обеспечить эффективное качество работы госорганов. Стоит опуститься на уровень ниже главы департамента министерства, и сразу видно, что ведомства сталкиваются с острейшей нехваткой специалистов. Приходится признавать, что в ходе реорганизации правительства специалисты уходят. И предотвратить этот процесс уже невозможно. На том уровне, где действительно готовятся все решения и пишутся документы, зарплаты остаются неконкурентоспособными. Но вопрос даже не в этом. Главное, надо принципиально изменить систему стимулов. Зарплату необходимо увязывать с результатами работы конкретного чиновника, с его квалификацией. Пора отказаться от планирования бюджетов ведомств в зависимости от количества чиновников. Это только приводит к бессмысленному раздуванию численности аппарата и не обеспечивает повышения эффективности функционирования органов исполнительной власти и роста производительности труда.
- Вам случайно не известна судьба Совета по коррупции, который был создан при президенте в январе этого года? Вы же были членом этого совета.
- Надеюсь, что совет в ближайшее время сможет продолжить работу. Но для этого, как минимум, необходимо решить вопрос о назначении нового председателя совета (первым его председателем был Михаил Касьянов).
- Получается, что после произошедшей перетряски правительства исполнительная власть столкнулась с теми же проблемами, что и раньше?
- Реорганизация правительства - это важный, необходимый, но лишь один из первых шагов реального повышения эффективности работы исполнительной власти. И если наше государство успокоится только на этом, то могу с уверенностью сказать, что к проблемам административной реформы придется возвращаться многократно. Потому что в отрыве от других направлений реформы государства действительно значимых результатов такая реорганизация не принесет.
***
Мне обидно, что многие стали считать: реорганизация правительства - это и есть административная реформа. На самом же деле важны не перестановки в структуре кабинета, а изменение механизмов принятия решений.
