В 1990-е годы во всем мире объекты естественных монополий постепенно стали переходить в управление частных компаний. При этом приватизация наблюдалась достаточно редко и только в некоторых странах и в отдельных сегментах (например, в Великобритании). В большинстве же случаев государство передавало бизнесу только функции управления, хозяйственного ведения, инвестирования, эксплуатации, т.е. права владения и пользования этими объектами, а базовые права по распоряжению оставляло за собой. Кроме того, государство усилило контрольные и регулирующие функции, а также сохранило за собой право на установление тарифов и цен на продукцию и услуги предприятий естественных монополий.
Вместе с правами по обеспечению работы естественно монопольных отраслей государство переложило на бизнес и основную часть рисков их функционирования. В качестве компенсации за это оно предоставило частным компаниям высокую степень административно-хозяйственной свободы на переданных им объектах, а также право присвоения сверхприбылей при повышении эффективности работы этих предприятий. Привлекая частный капитал на акционерной, арендной, контрактной, лизинговой, концессионной и иной основе и отказавшись от значительной части хозяйственных функций, государство, во-первых, снизило нагрузку на бюджет, а во-вторых, получило возможность направить высвобождаемые ресурсы на решение других актуальных задач, например, на борьбу с терроризмом, на новые технологии и т.д.
Взаимоотношения государства и частного сектора в сфере естественных монополий в России: противоречия и непоследовательность
Фундаментальные преобразования в экономических отношениях, происходящие в последние годы в России, привели к радикальным сдвигам в отношениях собственности в т.н. "естественных монополиях": электроэнергетике, железнодорожном транспорте, портах, аэропортах, магистральной транспортировке нефти и газа, коммунальном хозяйстве. Вместе с тем следует признать, что процесс передачи частному сектору части функций государства в сфере естественных монополий идет у нас весьма противоречиво, непоследовательно, с повышенными рисками для всех слоев и институтов государства, бизнеса и общества. Положение осложняется тем, что страна имеет большое число весьма специфических государственных образований - субъектов РФ с различным статусом и пестрой картиной их прав и обязанностей по отношению к федеральному Центру. В то же время правила функционирования естественных монополий и оказываемых ими услуг населению и другим хозяйствующим субъектам должны быть едины, или по крайней мере совпадать в главных характеристиках на всем экономическом пространстве страны, например, в вопросах тарифной политики, критериев качества обслуживания, безопасности, охраны окружающей среды и т.п.
Происходившая в России в 1990-х годах активная децентрализация и повышение самостоятельности ряда государственных монополий, в первую очередь морских портов, аэропортов, электроэнергетики, железных дорог, сменилась в XXI веке обратной тенденцией, направленной на усиление централизованного управления. Так, в сентябре 2002 г. в системе Министерства транспорта РФ было создано федеральное государственное унитарное предприятие "Росморпорт" с закреплением за ним федерального имущества морских портов и с централизацией портовых сборов. "Росморпорт" осуществляет свою деятельность за счет остающихся в его распоряжении доходов от использования закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения имущества и портовых сборов (корабельного, маячного, канального, причального, якорного, экологического, лоцманского и других сборов, определяемых Министерством транспорта Российской Федерации), которые направляются на содержание и развитие объектов, обеспечивающих безопасность мореплавания, и осуществление другой портовой деятельности.
Аналогичным образом идет сейчас процесс централизации управления ресурсами железнодорожной отрасли в рамках созданного ОАО "Российские железные дороги" (ОАО "РЖД") как государственной компании-монополии с тем, чтобы сохранить и увеличить потенциал этой важнейшей инфраструктурной составляющей российской экономики.
Однако предпринимаемые организационные меры по централизации управления и финансов инфраструктурных отраслей не решают одну из основных проблем - инвестирования нового строительства и модернизации существующих объектов. Дело в том, что собственных ресурсов "Росморпорта" , ОАО "РЖД" , РАО ЕС, "Транснефти" и других естественных монополистов, дополненных средствами федерального бюджета, все равно будет недостаточно для реализации масштабных инфраструктурных проектов по строительству магистральных энергетических и транспортных объектов. Эти компании, как самостоятельные субъекты хозяйственного права, вынуждены будут прибегать к кредитным источникам инвестиций, займам, выпуску акций и другим формам привлечения частных капиталов. Но здесь перед государством и естественными монополистами стоят серьезные препятствия институционального характера, в первую очередь в вопросах собственности.
При всей масштабности задач по развитию инфраструктуры, стоящих перед Россией\\1, требуемый объем инвестиций в несколько сот миллиардов долларов США на период 10-20 лет не уникален в современной мировой экономике. Так, одной из наиболее значительных в мире долгосрочных программ в инфраструктурном комплексе, которая начала осуществляться в Европе, является программа создания транс европейских сетей транспорта, телекоммуникаций и энергетических объектов (Trans-European Networks of Transport, Telecommunications and Energy Infrastructures - TENs). Она рассчитана на 20 лет, до 2020 г., а общая потребность в инвестициях для ее реализации оценивается примерно в 400 млрд. евро\\2, что вполне сопоставимо с финансовыми ресурсами, требуемыми нашей стране для модернизации отечественной транспортной и энергетической инфраструктуры. Крупные проекты в сфере естественных монополий осуществляются также в азиатских и латиноамериканских странах, в первую очередь в Китае, Индонезии, Филиппинах, Таиланде, Аргентине, Бразилии, Мексике.
Среди субъектов государства в нашей стране недостаток инвестиционных средств частично могут компенсировать региональные органы власти, которые заинтересованы в развитии инфраструктуры и осуществлении крупных строительных объектов на своей территории. Примеры тому в России есть.
Так, Республика Саха (Якутия) с 1995 г. практически полностью финансирует строительство нового и самого крупного в России железнодорожного объекта: железной дороги Беркакит - Томмот - Якутск. Для этого в 1995 г. было создано ОАО "Железные дороги Якутии" с уставным капиталом 645,450 тыс. руб. Правительству Российской Федерации принадлежит 50% уставного капитала. Вторым крупным акционером компании является МУГИ Якутии с пакетом 41,3%. Основными видами деятельности ОАО являются: привлечение ресурсов на строительство железной дороги Беркакит - Томмот - Якутск; осуществление функций заказчика строительства железнодорожных объектов в республике; строительство мостов и автодорог; эксплуатация железных дорог совместно с Министерством путей сообщения РФ, расположенных на территории республики.
Из-за длительного отсутствия в 1990-е годы нового строительства инфраструктурных объектов в России накопилось большое число первостепенных проектов в различных отраслях, которые необходимо реализовывать в целях как поступательного экономического развития страны, так и обеспечения ее стратегических интересов в будущем. Это и нефте- и газопроводы на Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке, электроэнергетические проекты, железные дороги и автомагистрали, порты и аэропорты. Например, на III Международной евроазиатской конференции по транспорту (11-12 сентября 2003, г. Санкт-Петербург) Министерство транспорта РФ представило список первоочередных 42 инвестиционных проектов, из которых 7 - по морскому транспорту, 10 - по авиационному, 3 - по автомобильному, 4 - по железнодорожному, 8 - по логистике, 9 - по дорожному строительству, 1 - по охране окружающей среды. Объем требуемых инвестиций для реализации каждого из них колеблется от нескольких десятков миллионов до одного миллиарда долларов.
В условиях, когда государство не в состоянии решить проблему финансирования, поддержания и модернизации естественных монополий и особенно их инфраструктурных сетей, а рынок и развитие страны этого требуют, крупный бизнес - единственный участник хозяйственной деятельности, способный взять на себя решение этих задач. И в такой ситуации, как показывает опыт других стран, главной концептуальной основой развития этих отраслей становятся различные формы партнерства государства и частного сектора при сохранении за государством законодательно закрепленного права собственности и одновременной передачи прав по владению и пользованию частным компаниям.
Возможно ли в нашей стране государственно - частное партнерство?
Либеральные концепции развития и недостаток государственных средств на финансирование естественных монополий характерны не только для России. Сокращение госсектора и ослабление государственного вмешательства в экономические процессы происходит в большинстве стран мира. Во многих из них успешно осуществляются крупные проекты с привлечением бизнеса к финансированию инфраструктуры естественно монопольных отраслей на основе партнерства государства и частного сектора и без передачи бизнесу прав собственности в полном объеме. В западной экономической науке появился даже специальный термин, характеризующий эту, новую для естественных монополий, систему отношений государства и частного капитала: Public-Private-Partnership (PPP) - государственно-частное партнерство (ГЧП).
В 1990-е годы в десятках стран (Китай, Индонезия, Малайзия, Сингапур, Индия, Коста-Рика, Чили, Бразилия, Аргентина, Мексика, Польша, Венгрия, страны ЕС) было принято специальное законодательство, легитимизировавшее привлечение частных компаний в сферу естественных монополий на основе ГЧП. Даже в странах с многовековой правовой системой функционирования рынка подключение частного сектора к инвестиционным процессам в сфере государственной собственности потребовало значительного изменения законодательства и институциональной среды в целом.
Так, в Великобритании в 1992 г. принята новая официальная доктрина управления государственной собственностью на основе партнерства государства и бизнеса под названием "Инициатива частного финансирования" (Private Finance Initiative - PFI). Однако Великобритания положила начало современному этапу реформ на железнодорожном транспорте еще в конце 1980-х годов. Правительство этой страны передало железные дороги в концессию частным компаниям при полном вертикальном разделении инфраструктуры и услуг по ее эксплуатации.
В 1991 г. Европейский Союз (ЕС) принял Директиву 91-440, которая рекомендовала другим правительствам стран-членов союза разделить инфраструктуру и управление эксплуатационной работой железных дорог. Таким образом, в течение более десяти лет реструктурирование железнодорожного транспорта и привлечение в отрасль частных капиталов в странах ЕС осуществляется в соответствии с этой и последующими установками руководящих органов сообщества.
Правда, следует признать, что предпринятая рядом стран попытка форсированного введения конкуренции на железных дорогах оказалась неудачной (Нидерланды). ФРГ под влиянием опыта соседних государств растянула сроки экспериментов над своими железными дорогами до 2030 г. с постепенным вовлечением бизнеса в эту государственную монополию.
Диапазон решений проблемы реформирования электроэнергетики и форм частичной приватизации ее в мире также достаточно широк. Правительства некоторых стран считают невозможной или нежелательной любую стратегию реформ, которая влечет за собой открытую конкуренцию или продажу активов частным компаниям и физическим лицам. В других странах предпочли передать в частные руки только услуги по снабжению электроэнергией.Есть страны, где частный сектор допущен в генерирующие мощности и магистральные сети.
Разнообразие схем и методов решения проблем развития электроэнергетики в мире - одна из отличительных особенностей реформирования этой отрасли в сравнении с другими государственными монополиями, например, автодорожным хозяйством, в котором предпочтение отдается концессионным схемам строительства платных дорог частными компаниями.
Однако, привлекая частный сектор к управлению естественными монополиями, правительства сталкиваются с рядом проблем, сложностей и трудностей на этом пути, которые приводят к возрастанию рисков функционирования естественных монополий. Главная проблема состоит в потенциально возможной потере эффекта системности, который присущ деятельности этих отраслей в условиях единого интегрированного комплекса. Другим отрицательным фактором хозяйственной деятельности частных компаний в инфраструктурных отраслях является то, что дезинтегрированная система имеет более высокий риск стать непривлекательной для пользователя, чем объединенная система. Кроме того, при дроблении монополии на множество хозяйствующих субъектов возрастают совокупные транзакционные издержки, ведущие к повышению стоимости оказываемых услуг, что также становится препятствием для многих стран на пути полной дезинтеграции и приватизации естественных монополий.
Но самым главным вопросом в естественных монополиях остается проблема собственности. По существу во всех странах идет выделение сегментов естественных монополий, которые могут быть приватизированы, т.е. перейти в собственность частных лиц и компаний (ремонтные службы, складские помещения, вспомогательные и обслуживающие подразделения общеэкономического характера, производственные цехи, мастерские, продукция которых может производиться на конкурентной основе, транспорт общего назначения и т.п.). В то же время сетевые структуры, которые и составляют суть естественных монополий, остаются в собственности государства, а частным компаниям передаются на различной, чаще всего концессионной основе только права владения и пользования ими.
Регулирование отношений собственности в отраслях естественных монополий
Основным законом, который в настоящее время регулирует в России деятельность естественных монополий, является Закон о естественных монополиях 147-ФЗ, принятый Государственной думой 19 июля 1995 г. Но этот закон не трактует основной вопрос любой хозяйственной деятельности - о праве собственности. Вводя в хозяйственный оборот определение естественных монополий\\3, точнее - их сетевых сегментов и услуг, закон в то же время не регламентирует передачу в частную собственность объектов естественных монополий. Более того, в нем вообще не используются термины "государственная собственность" и "федеральная собственность" , и, соответственно, не оговаривается процедура передачи прав на эту собственность частному сектору.
В какой-то мере указанный пробел восполнен в принятом в 2001 г. Земельном кодексе РФ. В нем (ст. 87, п.4) сказано: "Земли промышленного и иного специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации, являются федеральной собственностью" (выделено нами. - В.В.). Таким образом, Земельный кодекс однозначно закрепил земельные участки, занятые объектами естественных монополий (федеральными энергетическими системами, федеральным транспортом, путями сообщения), в федеральной собственности.
Недропользование в России регулируется двумя основными законами - о недрах и о разделе продукции. Согласно Закону о СРП, частная компания имеет право построить свой трубопровод (ст. 12, п. 2), а Закон о недрах такого права не предоставляет.
За период после дефолта 1998 г. и особенно в последние годы частные экспортно ориентированные компании России в ТЭКе, металлургии и других отраслях накопили значительный финансовый потенциал для инвестирования. Потенциально они готовы вкладывать средства в инфраструктурные проекты: нефтедобывающие предприятия - в магистральные трубопроводы, металлургические - в причалы, железные дороги, электростанции. Но при этом неясным и для самих компаний, и для государства, и для общества остается вопрос: чьей собственностью станут строящиеся объекты?
В последнее время с ростом добычи и экспорта углеводородного сырья и продуктов его переработки, а также продукции металлургической промышленности крайне актуальными стали вопросы собственности на объекты естественных монополий: магистрального трубопроводного транспорта, причалов, строящихся или планируемых к строительству железнодорожных веток к новым месторождениям. Все эти объекты следует рассматривать как имеющие стратегическое значение для страны и ее экономики, независимо от того, в чьем управлении и в чьей собственности они находятся. На каких условиях (аренда, лизинг, концессия и т.п.) частный капитал пойдет в эти объекты? Кому будет принадлежать трубопровод, автомобильная дорога или причальная стенка, построенные на земле, находящейся в собственности государства? Ведь частным компаниям эти объекты не могут принадлежать на праве собственности только по той причине, что они вложили свои средства в строительство. Вложение капитала - это бизнес, который должен приносить доход, а право собственности - это совершенно другой институт. Необходимо в законодательном порядке разделить эти важнейшие хозяйственные категории, разграничить понятия "собственник" и "оператор" объектов естественных монополий, предусмотреть регламент доступа, особенности тарифного регулирования на услуги, оказываемые частными компаниями-операторами, особое внимание уделить принципам беспрепятственности доступа, недискриминационности, конкурсности.
Международные финансовые организации, имеющие огромный инвестиционный потенциал, также не пойдут на российский инвестиционный рынок в сфере естественных монополий без законодательного закрепления их прав на пользование объектами государственной собственности. Приведение в соответствие с международными российских норм и правил привлечения бизнеса в сферу естественных монополий является необходимым условием институциональной адаптации нашей страны к принципам и стандартам международного движения капитала, подключения к мощным зарубежным источникам инвестиционных ресурсов.
Трубопроводные системы нового поколения, трансконтинентальные железнодорожные и автодорожные магистрали становятся за рубежом межгосударственными проектами и требуют единого подхода к нормам строительства, эксплуатации, экологии и соответствия международным стандартам, требованиям и обязательствам. Международный характер таким проектам придают не только экстерриториальность, но и финансовые схемы их реализации, где все большую роль начинают играть проектное финансирование, объединяющее сотни финансовых институтов (проект сооружения Евротуннеля, например), и сложные модели перераспределения рисков.
Институциональная неясность в вопросах прав собственности, отсутствие у органов законодательной и исполнительной властей России стремления к четкому разграничению этих прав между хозяйствующими субъектами повышает риски инвестирования частных средств. Населению и обществу в целом упорно внушается мысль о возможности появления в стране частных трубопроводов, дорог, причалов и других объектов инфраструктуры, неизбежным следствием которого станет ограничение доступа и использования объектов естественных (и пока еще государственных) монополий. В Государственной думе не первый год лоббируются поправки к закону о естественных монополиях, разрешающие так называемым "учредителям частных нефте- и газопроводов" самостоятельно устанавливать тарифы на прокачку сырья. Следующим шагом, очевидно, должно стать ограничение доступа к трубе: кто платит, тот и прокачивает, что противоречит одному из основных принципов функционирования естественных монополий - равнодоступности объекта для пользователей. Нарушение базовых принципов функционирования естественных монополий грозит серьезными и до конца пока не осознанными обществом социально-экономическими последствиями.
Есть еще одно объективное препятствие на пути приватизации магистральных сетевых объектов, имеющих характер естественных монополий - частные нефтепроводы и другие инфраструктурные комплексы могут строиться без ограничений только на частной территории. Например, в границах земельного участка, принадлежащего частной компании на праве собственности (да и то только с учетом существующих нормативов, стандартов и правил, действующих в государстве для подобного рода объектов).
Но магистральные нефтепроводы, линии электропередачи, федеральные автомобильные и железные дороги проходят по земле, принадлежащей не только Российской Федерации, но и ее многочисленным субъектам, а также муниципальным образованиям. И для того, чтобы проложить, например, нефтепровод, любой частной компании необходимо заключить договор с каждым из субъектов хозяйственного права, по территории которого он будет проходить. Причем такой договор, который будет признан легитимным не только ныне действующими главами федерального и региональных правительств, но, что самое главное, - Законом. В противном случае нельзя исключить того, что на Западе называют "ползучей конфискацией" (creeping expropriation), т.е. принятие правительством и регионами ряда мер по ограничению прав частных инвесторов, которое в итоге может закончиться вообще лишением прав собственности и национализацией.
Кроме того, частные компании должны будут строить объекты естественных монополий, которые находятся в зонах особо охраняемых природных территорий и объектов: заповедников, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и т.п. А в соответствии со ст. 95 п. 7 Земельного кодекса "На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются: строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий".
В современной России ощущается огромный дефицит законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность на объектах государственной собственности. А в рыночной экономике хозяйственные отношения должны основываться исключительно на нормах права.
В то же время в течение многих лет не принимаются подготовленные отраслевыми министерствами законы о нефтепроводном транспорте, о морских портах, о концессиях и другие, которые призваны регламентировать права собственности и деятельность частных компаний в сфере естественных монополий. Но происходит это скорее всего не по злому умыслу чиновников или законодателей. Основная объективная причина состоит в том, что концептуально эти и масса других уже подготовленных к обсуждению законопроектов по хозяйствованию в сфере государственной собственности концептуально не связаны между собой. В России до сих пор отсутствует то, что должно являться базой всех этих нормативных актов, - закон о государственной (федеральной и региональной) и муниципальной собственности. Этот закон в первую очередь должен четко определить объекты естественных монополий, которые находятся в трех уровнях собственности.
Первый. В федеральной собственности. Эти объекты являются стратегическими, имеющими важное значение для обеспечения функционирования национальной экономики и безопасности страны.
Второй. В региональной собственности, как имеющие важное значение для жизнеобеспечения соответствующих субъектов РФ.
Третий. В муниципальной собственности.
Во-первых, закон о государственной и муниципальной собственности, например, в зависимости от роли, которую морские торговые и специализированные порты играют в экономике стран, может разделить их на три категории: стратегические порты (собственность РФ), порты регионального и муниципального подчинения (соответственно, собственность региона или муниципального образования). А затем уже на этой основе можно будет готовить закон о морских портах.
Во-вторых, закон призван зафиксировать, какие объекты должны оставаться в государственной (федеральной и региональной) или муниципальной собственности, а что может быть продано (передано) в частную собственность. Это должно быть сделано именно на уровне федерального законодательства, чтобы лишить чиновников и в центре, и на местах права самим решать, какие конкретные объекты могут быть переданы бизнесу на правах собственности.
В-третьих, необходимо определить статус инфраструктуры отраслей естественных монополий (акватория портов, линии электропередачи, железные и автомобильные дороги, системы навигации, управления, безопасности и т.п.) и закрепить их как объекты государственной собственности.
В-четвертых, закон должен очертить систему централизованного управления государственной собственностью, зафиксировать, что государственное имущество, находящееся в федеральной собственности на территориях регионов, управляется из федерального Центра органами исполнительной власти (соответствующими министерствами и ведомствами), тарифы на оказание услуг естественных монополий устанавливаются также федеральными органами исполнительной власти и обязательны для применения на всей территории страны с учетом районных коэффициентов и т.д.
Без разработки специального законодательства, а также многочисленных подзаконных актов (инструкций, положений, типовых договоров и т.п.) в России не будет легитимной основы для осуществления крупных проектов в естественно монопольных отраслях в форме государственно-частного партнерства. Нужна концепция, государственная программа такого партнерства, углубленная работа по оценке возможных социально-экономических последствий, созданию институциональной среды реализации подобных проектов, а также особая модель привлечения частного сектора к финансированию объектов естественных монополий. За рубежом в большинстве стран мира такой моделью являются концессии. Без решения этих проблем риски частных инвестиций окажутся слишком велики для того, чтобы в эти отрасли пошел серьезный отечественный и зарубежный капитал.
1 Например, согласно "Энергетической стратегии России на период до 2020 года" , общий объем капитальных вложений в реконструкцию и развитие энергетического сектора может составить от 260 до 300 млрд. долл. США в 2001-2010 гг. и от 400 до 510 млрд. долл. США в следующее десятилетие. Общий размер необходимых расходов на реализацию мероприятий по модернизации транспортной системы России до 2010 г. оценивается Министерством транспорта в 4646,3 млрд. рублей (см. Федеральную целевую программу "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)").
2 Roll M., Verbeke A. Financing of the Trans-European High-Speed Rail Networks: New Forms of Public-Private Partnerships// European Management Journal, 1998 .V.16. N 6.P.706.
3 147-ФЗ. Статья 4.
