В связи с созданием на базе ФАС России и ФСТ России единого регулирующего органа, а также последующими многочисленными обращениями СМИ и иных заинтересованных сторон по данному вопросу, Институт проблем естественных монополий подготовил экспертное мнение, в котором отражена его позиция по данному вопросу.
Создание единого регулирующего органа на базе ФАС России и ФСТ России не является неожиданным, так как обсуждение возможности создания единой структуры началось практически с момента создания современных антимонопольных и тарифных органов. Кроме того, аналогичные процессы в сфере реформирования системы государственного управления идут во многих странах. Например, совсем недавно аналогичная по смыслу реформа была проведена в соседнем Казахстане.
Текущее состояние
До выхода Указа Президента РФ от 21.07.2015 №373 регулирование естественно-монопольных секторов в нашей стране структурно было представлено:
- Минэкономразвития России, формировавшим общую политику (тарифную и нетарифную) в отношении естественных монополий;
- отраслевыми министерствами, определявшими госполитику в отношении профильных отраслей, в том числе в отношении естественных монополий;,
- ФСТ России, отвечавшей за методическое обеспечение тарифного процесса, наряду с расчетом и утверждением ряда тарифов;
- ФАС России, в чьи функции входила борьба со злоупотреблениями доминирующим положением со стороны субъектов рынка, в т.ч. естественных монополий.
Данная конструкция, сложившаяся в 2004 году в ходе административной реформы, зарекомендовала себя как вполне работоспособный механизм, позволивший преодолеть без серьезных потрясений период активного реформирования естественных монополий.
К одному из основных недостатков существовавшей системы регулирования можно отнести то, что ФСТ России не обладала единой административной вертикалью, включающей в себя территориальные тарифные органы, как это имеет место в системе органов ФАС России. На практике это приводило к низкой прозрачности и управляемости тарифного процесса, так как для значительной части услуг естественных монополий основные тарифные решения принимаются на региональном уровне. Единственный условно контролируемый федеральным тарифным органом параметр – это предельный уровень тарифа для конкретного субъекта федерации, однако устанавливаются предельные уровни не для всех сфер естественных монополий. Более того, до сих пор не для всех тарифов, устанавливаемых на региональном уровне, существует комплекс методических указаний, позволяющих осуществлять арбитраж между субъектами и регуляторами. Это, например, который год подряд приводит к напряженности при установлении тарифов на пригородное железнодорожное сообщение. Кроме того, в руках региональных властей остаются рычаги для перераспределения тарифной выручки между субъектами естественных монополий, что в условиях непрозрачности и неподотчетности данного процесса, создает почву для многочисленных злоупотреблений.
ФАС России за время своего существования сумела зарекомендовать себя в качестве непримиримого защитника потребителей в их борьбе со злоупотреблениями субъектов естественных монополий. Во многом именно наличие единой федеральной вертикали и отсутствие какой-либо аффилированности территориальных антимонопольных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ позволяло ФАС России выполнять свои функции, невзирая на лоббистские ресурсы местных монополистов. Однако в арсенале антимонопольных органов довольно ограниченный набор инструментов, самым заметным из которых являются оборотные штрафы, которые потом в любом случае через тарифы естественных монополий перекладываются на потребителей. Кроме этого у субъектов естественных монополий имеется реальная возможность оспаривать решения ФАС России в судебном порядке, чем они активно пользуются, решения же местных тарифных органов оспорить фактически невозможно.
Основные риски и возможности в связи созданием единого регулятора
Существовавшая система регулирования при всех ее недостатках являлась достаточно эффективной и показала себя как надежный механизм, позволявший поддерживать баланс зачастую столь отличающихся интересов основных участников – государства, естественных монополий, потребителей. Поэтому основные риски, связанные с созданием единого регулятора, несет в данном случае именно государство, так как наличие двух регуляторов с пересекающимися интересами позволяло при принятии решений иметь нескольких аргументированных позиций. Трудно ожидать такого же плюрализма мнений от единого мегарегулятора. При всей нынешней прогрессивности и открытости ФАС России, новому регулятору, созданному на его базе, с каждым годом будет все труднее избегать соблазна впадения в «грех единственно верной точки зрения». К каким печальным последствиям может привести отсутствие реальной конкуренции идей и мнений, мы можем наблюдать на примере реформирования РАО «ЕЭС России», когда тотальное доминирование одной точки зрения и нежелание выслушивать аргументы другой стороны привело в итоге к созданию совершенно несбалансированной системы, работоспособность которой сегодня поддерживается государством в ручном режиме.
Начавшаяся административная реформа позиционируется в том числе как средство сокращения затрат на содержание госаппарата за счет оптимизации численности сотрудников. Оценить перспективную экономию можно из данных Росстата (Таблица 1), зная новое штатное расписание. При этом для сохранения компетенций необходимо будет сохранить ключевых сотрудников, однако новому регулятору будет довольно сложно удержать наиболее компетентные кадры, так как заработные платы в ФАС России были одними из самых низких среди всех федеральных органов власти.
Таблица 1 Сведения о численности и среднем размере заработной платы в 2014 году.
Среднемесячная заработная плата, руб.
Численность на конец года, человек
ФСТ России
85 855
458
ФАС России
70 803
591
Федеральные органы власти
109 250 (средневзвешенная)
39 713
(всего)
Возможно, что более значительной экономии ожидается достичь даже не за счет оптимизации численности, а за счет более компактного размещения сотрудников в одном здании и получения определенных доходов бюджета от освобождающихся площадей.
С другой стороны, ФАС России давно вынашивала планы по расширению штатной численности, так что оптимизация численности сотрудников может оказаться довольно условной.
Новый центр принятия решений в сфере регулирования тарифов позволит перетряхнуть существующую систему и сместить баланс интересов в сторону потребителей. Главное, чтобы баланс интересов все же сохранялся пусть и в новой точке равновесия.
Существенным риском является новый виток реформы законодательства в сфере естественных монополий, а именно вплоть до упразднения ФЗ «О естественных монополиях» и его интеграции в ФЗ «О конкуренции» с соответствующим появлением огромного количества лакун в законодательстве.
С другой стороны, сокращение числа регулирующих органов упростит и ускорит процесс согласования всех законодательных инициатив и решений, что для российской административной системы является вполне актуальным плюсом.
И все же главным риском упразднения независимого тарифного регулирующего органа именно в данный момент времени являются возможные проблемы с проведением тарифной кампании на 2016 год. Яркий пример: всем участникам процесса тарифного регулирования (субъектам естественных монополий, региональным тарифным органам, потребителям) требуются регулярные разъяснения ФСТ России по целому ряду возникающих вопросов. Как будут осуществляться в ближайшие месяцы данные функции даже при наличии исполнителей, но при отсутствии выстроенной системы принятия решений? Ответа на этот вопрос пока нет, собственно, как и на многие другие: например, о конечной конфигурации нового органа, его территориальном размещении и сотрудниках на ключевых должностях.
Тем не менее, несмотря на все вышеуказанные соображения, текущая реформа в целом не противоречит долгосрочным целям повышения эффективности государственного регулирования, а также оставляет возможность для дальнейшего совершенствования системы регулирования естественно-монопольных секторов, например, посредством создания впоследствии выделенных отраслевых регуляторов.
